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獎勵全民參與防制不法-以公益代位訴訟建立全民防弊陣線(11):公益代位訴訟之經濟與社會衝擊評估(1)

文 / 劉家熒
【台灣法律網】


獎勵全民參與防制不法-以公益代位訴訟建立全民防弊陣線(11):公益代位訴訟之經濟與社會衝擊評估(1)

第五章 公益代位訴訟之經濟與社會衝擊評估

第一節 公益代位訴訟之經濟分析

法律經濟分析,係美國在二十世紀後期最重要的法律發展,在聯邦防制不實請求法一九八六年的修正案中,法律經濟分析對公益代位訴訟架構的決定上,亦具重要的影響力。本節將從公益代位訴訟的經濟分析,探討不肖之徒對政府的不實請求所造成的國家與社會成本問題,進而分析最佳的執法結構選擇及公益代位訴訟所形成的執法結構,藉以瞭解公益代位訴訟所欲達到的執法成效。

第一項 不實請求之國家暨社會成本問題

不法行為人對政府為不實請求所造成的國家暨社會成本,可從國家、企業及人民三個層面觀察得知:

一、從國家之層面觀察

(一)國庫資產的損失:政府因不肖之徒的不實請求行為所遭受的最直接損害,為國庫資產的流失。據美國司法部的估計,政府契約弊案每年約侵蝕美國國庫約佔聯邦總預算百分之一至百分之十的資產,自一九八六年後的十年中,如無有效的嚇阻措施,弊案所導致的國庫虧損,推算可達六千五百六十五億美元,下一個十年則將達約一兆餘美元,約等於一九九八年全年的總預算,成長幅度約為每年7%【1】 。此一數額雖為估計的數值,然若以前表一所示政府受償額推算,可知其並非誇大不實的估算報告。

(二)政府預算成本的增加:其次,在不肖之徒的不實請求行為在未受有效嚇阻而成為慣行下,政府面對不當膨脹的成本需求,相對地,必須編列更為龐大的預算以為因應,造成國庫另一層的損害。

(三)國家安全的危害:弊案的發生除造成國庫資產的損失,亦嚴重威脅國家安全 【2】。例如,多年前尹清楓案所涉及的二代艦採購弊案、聯勤工程署涉及的二代戰機機堡抗炸鋼板工程弊案等,無一不與國軍主要武器系統的戰備有關,任由弊案發生,終將掏空國軍的真實戰力。

(四)國家公務員形象的破壞:國家公務員向來重視品位與形象,以軍人為例,「榮譽」一向被視為是軍人的第一生命,然而連番發生的弊案,已將軍人的形象破壞殆盡;上至國防部長,下至低階幹部,無不承受國人的交相指責,有新聞媒體甚至直指軍人「捨身取慾」、愛錢、怕死、又好色 【3】。對全體軍人的中傷如此,無怪乎軍中士氣低落,軍校招生質與量均大不如前,對整個國防將造成非短期所能預見的成本問題。

(五)政府機關防弊能力的考驗:政府弊案的發生,亦對政府機關的防弊能力形成一大考驗,為求有效防制弊案的發生,加強事先的預防與事後的求償及補救,勢必投入更多的資源於檢討、評估、訓練、稽查或興訟,徒增國家成本的負擔。

二、從企業之層面觀察

(一)經濟發展的失衡:從事不實請求行為的不肖之徒,如習以為常地自不實請求獲取暴利,必無時無地鑽研可趁之機,而不肯致力於產業的精進,將阻礙整體經濟的發展。

(二)競爭機制的破壞:完全且公開的競爭(full and open competition) 【4】,乃現代社會促進經濟發展的重要機制,尤其在政府採購方面,更全面要求以公開競爭為主要選商的考慮,並以良性的競爭,刺激產業的發展。無疑地,各種型態的弊案,都將對競爭廠商,造成不良的影響,不僅破壞競爭機制,亦將嚴重破壞社會交易秩序。

三、從人民之層面觀察

(一)面臨弊案的困境:一般人民,尤其是企業內部對不實請求行為有直接瞭解或甚至參與或經手的下階層職員,遇到此類不實請求行為的情形,多處於進退兩難的困境,蓋弊案行為多屬於白領階層犯罪(white-collar crime)或集體性犯罪的類型,下階層職員雖為直接的行為人,但主謀或主要的獲利者卻是上階層的主管人員。在此一結構下,身為下階層職員的小老百姓,如向上級申告有違法的不實請求行為發生時,恐將受到上級的斥罵及同儕的不恥;如隱瞞不報者,又恐將形成共犯結構,於受執法機關的查察後,可能成為企業的代罪羔羊,蒙受不白之冤;如不願同流合污,挺身對外舉發者,如無強有力的法律保障,則恐受企業的報復,而遭受革職、解聘的命運,甚至危及經濟與生命的風險。

(二)賦稅壓力的加重:廣大的納稅人民總是最終的損害承受者,國庫資產的損失及預算成本的增加,最終則以稅賦的方式,將負擔轉嫁至人民身上。又因競爭機制的破壞,成本加重,卻無法讓人民享受應有的生活品質。

(三)對政府施政信心的喪失:弊案的發生,同時亦加深人民對政府的不信賴感,侵蝕人民對政府有效管理計畫能力的信心 【5】。

第二項 執法結構之最佳化選擇

第一款 法律經濟分析之思考

面對政府弊案所造成的國家與社會成本問題,政府機關的執法作為,就成為一大考驗。在法律與經濟學家的眼中,執法體系(the system of law enforcement)本身即彷彿「市場」(market)一樣,係由法律請求(legal claims)所構成的市場 【6】,在此一命題下,企圖為執法行為尋得最佳的經濟效果。吾人皆有深刻體會,執法行為本身,乃是極為耗時且需投入大量資源與成本的活動,並需遵守嚴謹的程序規範,相較於不法行為的日益翻新與多樣化,顯得極不具效率。經濟學所講求的三項基本概念:最大化(maximization)、平衡(equilibrium)及效率(efficiency) 【7】,即可為政府對不實請求行為的執法結構,提供一個有效的思考方向。

第二款 公共執法與私人執法

當政府欲管制不受社會歡迎的行為(socially undesirable behavior)時,通常會朝兩方面作決策,即制裁的科處與執法機關的選擇 【8】。在制裁方面,無外乎是選擇以金錢與非金錢方面的制裁 【9】。在執法機關方面,傳統法制均謹守權力分立的分際,倚賴行政機關為法律的執行,但受限於有限的人力、物力資源,相對於國家與社會成本的支出,顯然不符成本效益的要求。近年來,法律與經濟學者對於執法結構的模式選擇,尤其對於公共執法(public law enforcement)與私人執法(private law enforcement)的效益比較,提出諸多探討,多數學者的經濟分析,均認為政府應運用廣大人民協助執法,以最低的成本,求取執法效益的最大化 【10】。

第三款 執法結構最佳化之要求

從上節對弊案所造成的國家與社會成本問題分析,一個能有效防制弊案且獲取最佳效益的執法結構,應能滿足下列幾項要求:
(一)對於現實的不實請求行為,須能有效舉發並起訴。
(二)對於已舉發並經起訴的不實請求行為,須使政府獲得最有效的損害賠償。
(三)對於未來蠢蠢欲動的不肖之徒,須能產生嚇阻效用。
(四)對處於社會最下層,且最無辜又不願同流合污的廣大納稅人,須能充分利用,使其明瞭自身所擔負的社會責任,鼓勵其主張自己權利的機會,並予以周延的法律保障,擴大人民參與防制不法的誘因。
美國經濟與財政學者William L. Stringer,即係基於上述四項理念,針對不肖之徒對政府的不實請求行為的執法問題,提出一個簡單卻頗實際的數學公式,或可為我國政府弊案的執法設計,提供可行的解決方案。

第三項 公益代位訴訟之執法結構

第一款 理論建構

法律與經濟學者,一般認為不法行為的遂行,係受該行為所能獲得的金錢或精神上利得而左右,亦即權衡預期獲得的成果與預期付出的代價而定 【11】。犯罪學家卡羅爾亦認為,犯罪率與犯罪份子在作案前對四種可能的後果進行考慮有關,這四種須考慮的後果為:(1)犯罪行為得以遂行的可能性;(2)從中可獲得的利益;(3)得到懲罰的確定性;(4)懲罰的嚴重程度 。William L. Stringer在其為納稅人防弊公益組織,對一九八六年聯邦不實請求法修正案的經濟衝擊,所提出的評估報告中,從犯罪心理的角度,以一數學公式,為防制不實請求法所採用的公益代位訴訟機制,建構合理的經濟理論基礎。按照Stringer氏的理論,任何單一的個人遂行不法行為時,將可獲得的不法得利總額,得以下列公式表示 【13】:

F = f [(Rf)-(Pc×Lc)]

(其中F:表示不法行為的遂行將可獲得的不法得利總額。
f:為常數。
Rf:表示行為人實際遂行不法行為可獲得的利益。
Pc:不法行為遭舉發及起訴的機率。
Lc:如遭舉發及起訴時將招致的損失或處罰。)

換言之,因不法行為的遂行將可獲得的不法得利總額,係不法行為預期利得(expected return)與預期損失(expected loss)的函數,亦即視預期利得與預期損失的扣減結果而成正比。如預期利得(Rf)大於預期損失(Pc×Lc),則不法得利金額隨之增大,即可能增加行為人遂行不法行為的誘因;反之,如預期利得(Rf)小於預期損失(Pc×Lc),則不法得利金額隨之減小,甚至呈現負數,即不利不法行為的遂行,而可達到嚇阻的效果。舉例明之,機關甲與廠商乙簽定採購A產品若干數量的契約,A產品的原定單價為10,000元,如乙以登載不實的發票向甲請求20,000元的價金,則乙為此種不實請求一次,即可獲得的利益Rf為10,000元(20,000元減去10,000元);又如乙不實請求行為的遂行,平均每五次約有一次會遭舉發,則Pc為1/5;而遭舉發並起訴成功所致的損失或處罰,如僅為返還超額給付的部份者,則Lc為10,000元。如此,按Stringer氏的理論,廠商乙的不實請求行為,平均可獲得的不法得利總額為:
F=〔(10,000)—(1/5×10,000)〕=8,000(元)
每一單價為10,000元的產品,平均可獲得額外的8,000元利益(80%),此種結果,正可鼓勵廠商肆行不實請求的伎倆。反之,就同一不實請求行為,如引進人民公益代位訴訟的機制,則乙的不法行為遭舉發及起訴的機率Pc增加為4/5,且因此之損失或處罰提高為每一不實請求行為科5,000元罰金,並負擔機關甲實際損失的三倍賠償金,即30,000元(10,000元乘以3),則乙平均可獲得的不法得利金額成為:
F=〔(10,000)—(4/5×(5,000+30,000))〕= -18,000(元)
其結果顯示,乙為圖10,000元的非法利益而為的不實請求行為,反而必須承擔更大損失的風險,則必不敢貿然嘗試,因此可收嚇阻的效果。

第二款 因素分析

一、預期利得(Rf)
上述預期利得(Rf)的數值,須視潛在可能為不法行為遂行對象的計畫或契約的性質與大小而定 【14】。如飛機、船艦等國防武器系統的採購契約,標的金額動輒上億元,則不法行為的遂行可獲得較大的利得;如為日用品項的一般行政採購契約,標的金額通常較小,單一不法行為的遂行可獲得的利益,通常亦較小。

二、遭舉發及起訴之機率(Pc)
遭舉發及起訴的機率(Pc),視下列因素而定 :
(一)不法行為遂行的難易度(不法行為遂行的難易度會因計畫或契約的監督不良、行政程序不完善等因素而提高其容易度);
(二)不法行為遭權責單位或個人舉發及起訴的嚴密度;
(三)責任舉證與損失求償的難易度。

三、遭舉發及起訴時將招致之損失(Lc)
不法行為遭舉發及起訴時將招致的損失(Lc),則相當於所有可能加諸於該不法行為的不利影響,包括 【16】:
(一)罰金與財物的沒收;
(二)監禁等自由刑的處罰;
(三)未來收入的減少;
(四)社會的不名譽;
(五)自尊的喪失。

四、綜合分析
綜合前述,可知欲有效防制不肖之徒的不實請求行為,必須降低其預期利得,而增加其遭致潛在損失的機率與處罰的份量,具體的作法歸納如下 【17】:
(一)對接受政府金融的廠商建立完善的程序規定與責任制度,強有力的程序規定,在一開始即能降低遂行不法行為的容易度。
(二)政府採用嚴密的稽查程序。
(三)強化政府或個人調查與起訴的動力—藉由資源支用的增加(如增加預算)或成本的減低(如減少舉證要求)等方式。
(四)提供舉發與起訴不法行為人的新誘因:
1. 於偵查階段引入新血,擴大不法行為的查察人數。
2. 對舉發不法行為的私人提供具體的獎勵。
3. 對潛在的不法行為人增加新風險評估要素。

第三款 小結

在Stringer氏的理論模式下,對人類的不法行為提供合理的防制思考。一九八六年修訂通過的聯邦防制不實請求法,其最引人興趣及影響最深遠之處,即在於強化人民公益代位訴訟的機制,有效地增加對不法行為的舉發與起訴機率,並提高不法行為人的損失,而能促進政府對不肖之徒不法得利的求償與嚇阻作用。


------------------
1  William L. Stringer, The 1986 False Claims Act Amendments: An Assessment of Economic Impact, Taxpayers Against Fraud, September 1996, pp. 3~10.
2  “…the part is defective and causes not only a serious threat to human life, but also to national security.” U.S. Senate Report 99-345, The False Claims Reform Act of 1985, The Committee on the Judiciary, 2d Session of the 99th Congress, July 28, 1986, p. 3.
3  請參閱中國時報,民國八十七年四月十七日,第三版。
4  請參閱Federal Acquisition Regulation §7.102(July 1997);政府採購法第一條所宣示之立法意旨。
5  “GAO pointed out in its 1981 report that fraud erodes public confidence in the Government’s ability to efficiently and effectively manage its program.” U.S. Senate Report, supra note 2, at p. 3.
6  “A system of law enforcement is implicitly a market in legal claims.” William M. Landes and Richard A. Posner, “The Private Enforcement of Law,” 4 Journal of Legal Studies 1(1975).
7  Robert Cooter and Thomas Ulen, Law and Economics, 2nd Ed., Addison-Wesley, 1997, pp. 10~12.
8  “Whenever the government attempts to control undesirable behavior it must choose a sanction to be imposed as well as an agent to do the enforcing.” A. Mitchell Polinsky, “Private Versus Public Enforcement of Fines,” 9 Journal of Legal Studies 105(1980).
9  Steven Shavell, “The Optimal Structure of Law Enforcement,” 36 Journal of Law and Economics 258(April 1993).
10  請參閱如George J. Stigler, “The Optimum Enforcement of Law,” 78 Journal of Political Economy 526(1970).
11  Stringer, supra note 1, at p. 11.
12  沈政,法律心理學,五南圖書出版公司,民國八十一年二月初版一刷,第一○九頁。
13  Stringer, supra note 1, at p. 12.
14  Ibid.
15  Ibid.
16  Ibid., at p. 13.
17  Ibid.

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作者簡介
劉家熒
學歷:國防管理學院法研所碩士(民國87年班)
經歷:國防部

 

 

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