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獎勵全民參與防制不法-以公益代位訴訟建立全民防弊陣線(12):公益代位訴訟之經濟與社會衝擊評估(2)

文 / 劉家熒
【台灣法律網】


獎勵全民參與防制不法-以公益代位訴訟建立全民防弊陣線(12):公益代位訴訟之經濟與社會衝擊評估(2)

第五章 公益代位訴訟之經濟與社會衝擊評估

第二節 公益代位訴訟之經濟衝擊評估

本文所謂「衝擊」,係指對現行制度或現象所造成的改變或效應而言,而「經濟衝擊」(economic impact),乃是以經濟的角度,探討公益代位訴訟對經濟面所帶來的衝擊。然此種衝擊可能是正面的,也可能是負面的。對現在或未來潛在的不肖之徒而言,公益代位訴訟會是一大夢魘,對於無所不在的告發人,將感到如芒刺在背。以美國為例,雖然廠商宣稱遭受過度的衝擊,將影響政府契約的承包與發展,然而從歷史經驗顯示,這些不肖廠商並非最應受保護的對象。而對其他謹守正當交易秩序的廠商及政府與廣大人民而言,公益代位訴訟的機制,將有助於法律公平正義及誠信原則的維護,並改善因普遍存在的不實請求行為而扭曲的經濟與社會現象,促進國家與社會的正常與平和的發展。以下即分就政府損害賠償請求的效益、不實請求行為的嚇阻、政府施政成本的節省及人民訴訟利益的分配四方面,探討公益代位訴訟的經濟衝擊。

第一項 政府損害賠償請求之效益

公益代位訴訟的最直接效應,在於為美國國庫大幅增加對不法行為人的求償額度。自一九八六年至二○○八年九月止,公益代位訴訟案件數已達6,199件,國庫因此而受償的金額經統計超過136億美元,相較於一九四三年至一九八六的四十三年期間,僅為數三件公益代位訴訟案,而受償金額僅5萬4千美元比較,可知其成長幅度極為可觀,其經濟效應不可小覷。

第二項 不實請求行為之嚇阻

公益代位訴訟的機制,對不法行為人圖謀不法得利的不法行為,產生的間接效應,即嚇阻效果。所謂嚇阻(deterrence),係指公益代位訴訟法制化前與法制化後,對不肖之徒的不法行為所產生的差異性 【18】。此種嚇阻的程度,殊難予以實際數字衡量,惟可從下列四項因素探知 【19】:
(一)公益代位訴訟所具有的潛在嚇阻性;
(二)潛在的不法行為人對遭舉發與起訴時將面臨的損失或處罰的瞭解及認知;
(三)遭有效嚇阻的不法行為數量持續增加;
(四)政府受償數額成長幅度大增,不法行為僥倖逃避制裁的幅度銳減。

一九八六年修正案所強力推動的公益代位訴訟機制,顯著地強化上述四項因素,對潛在的不法行為人具有正面的嚇阻效果。另可從近十年來,公益代位訴訟的被告於訴訟案中,慣常地提出違憲審的要求,並向行政機關與國會施壓,企圖將現行條款修回一九四三年的標準,以及政府受償額大幅增加的現象,可合理推斷,公益代為訴訟已對過去習以不實請求為慣行的不肖之徒,產生極大的嚇阻效果。

第三項 政府施政成本之節省

公益代位訴訟所產生的另一間接效應,乃因政府受償金額大增及可感受到的嚇阻效果,使得政府採購或委辦計畫所需付出的成本相對降低,而更不容易為不實請求或其他不法行為所侵害,有助於政府有效地管理其計畫或契約,對整體經濟具相當程度的利益。

第四項 人民訴訟利益之分配

由於政府受償金額大幅提昇,相對地,人民依法所得請求的訴訟利益亦相當可觀。從下表二所列的一九九六年迄今的重大公益代位訴訟案件摘要表,可看出那些不願同流合污的人民,挺身提起訴訟所獲得的經濟利益。

表二:美國一九九六年迄今之重大案件摘要表

項次

案由

政府受償金

告發人償金分配

1

此為美國史上政府受償金額最龐大的公益代位訴訟案件,美國第二大的醫療健保公司Tenet Healthcare Corporation(旗下擁有68間連鎖醫院)於20067月,針對其遭告發人控訴向健保醫療計畫提出不實請求,包括竄改診斷編碼以求高額給付、收受回扣及浮報單據等情事,與聯邦政府達成和解,司法部認為其實際自政府取得的不法利益非常龐大,但依其公司當時的賠償能力,而要求支付政府9億美元的損害賠償金額。

9億美元

超過225百萬美元

2

醫療健保公司(The Healthcare Company, HCA)遭告發包括實施非醫學上所必需的實驗測試、竄改診斷編碼以求高額給付、假社區教育之名而以不實資料請求政府給付等欺詐行為,於200012月經法院判決應負擔刑、民事罰金及損害賠償等總計84千萬美元的金額,其中的73千萬餘美元係依公益代位訴訟所獲償的金額。

84千萬美元

James Alderson John Schilling合得1億美元

3

SmithKline Beecham Clinical Laboratories, Inc.遭告發對醫療保險、醫療補助、軍人民間健康與醫療計畫(CHAMPUS)及聯邦公務員利益計畫(FEHBP),以不實帳目資料請求政府給付、未依約履行測試、收受回扣及對聯邦贊助的研究補助與契約提交不實資料,於19973月獲判賠325百萬美元。

325百萬美元

Robert Merena, Charles Robinson, Jr., Glenn Grossenbacher (未獲判決分配償金)

Kevin Spear, Jack DowdenBerkeley Community Law Center合得190萬美元

4

Laboratory Corporation of America Holdings遭告發對醫療保險與醫療補助計畫,實施非醫學上所必需之實驗測試,而以不實資料請求政府給付,於199611月獲判賠182百萬美元。

182百萬美元

Andrew Hendricks

William St. John LaCorte(償金不詳)

Mary Downy

388,965美元

Geoffrey Zuccolo

625,400美元

5

New York University Medical Center遭告發對聯邦贊助之研究補助與契約,提交不實資料,於1997年獲判賠15百萬美元。

15百萬餘美元

Emmanuel Roco

156萬美元

6

Teledyne, Inc., Allegheny Teledyne Incorporated, Teledyne Industries, Inc.Teledyne Electronic Systems, Inc. Teledyne Systems Company, Inc.等公司遭告發以交叉索價,導致軍事系統價格的不當膨脹,及未依約履行必要的測試,於1997年獲判賠1395萬美元。

1395萬美元

Robert Glardini

(未獲判決分配償金)

7

OrNda Healthcorp醫院遭告發藉由不當的契約與收受回扣,及假造不實的醫療保險請求,於1997年獲判賠1265萬美元。

1265萬美元

James Montagano

234萬美元

8

Blue Shield of California遭告發對醫療保險契約的不實請求,變造文書,並阻撓健保財務署(HCFA)的稽查,於1997年獲判賠12百萬美元。

12百萬美元

Weldon Dodson

216萬美元

9

Corning Clinical Laboratories Inc. and Unilab Corporation遭告發虛報醫療保險與醫療補助計畫上非醫學必需或未經預訂的血液測試帳單,於1996年獲判賠11百萬美元。

11百萬美元

Kelvin SpearJack Dowden合得160萬美元

10

American Eurocopter CorporationEurocopter InternationalEurocopter France等公司遭告發直昇機外售案有關的浮濫索價及收受非法傭金,於1997年獲判賠1千萬美元。

1千萬美元

Jeffrey Tribble, J. Wayne TrimmerJames Buffington, Jr.

合得240萬美元

11

SPECO Corporation遭告發製造有瑕疵的陸軍直昇機傳動零件,導致飛航問題,於1997年獲判賠720萬美元。

720萬美元

Brett Roby23%

(被告宣告破產)

12

Air Industries Corp.遭告發不當測試及交付有瑕疵的飛機零件,於1996年獲判賠680萬美元。

680萬美元

Dan McKayTony Danyal合得153萬美元

13

Medline Industries, Inc.遭告發對非指定的外國廠商所製造的產品,提供退伍軍人事務部不實的發票,於1996年獲判賠640萬美元。

640萬美元

Ralph Rybacki

1百萬美元

14

Lockheed Martin Inc. (Martin Marietta Co.)遭告發以低價標得國防契約,再以研究發展成本的不當膨脹,向國防部浮報經費,於1996年獲判賠530萬美元。

530萬美元

Jerry Mayman

795,000美元

15

Teledyne Industries, Inc.遭告發遺漏依空軍修護契約應交付的噴射引擎零件,並竄改與摧毀檔案記錄,於1996年獲判賠475萬美元。

475萬美元

Gerald Woodward

831,250美元

資料來源:摘錄自美國「納稅人防弊」(TAF)網站及「防制不實請求法暨公益代位訴訟評論季刊」(False Claims Act and Qui Tam Quarterly Review)資料。

 

第三節 公益代位訴訟之社會衝擊評估

第一項 白領犯罪之解構

所謂「白領犯罪」(white-collar crime),係指受社會所尊重及具有崇高的社會與經濟地位者,在其職業活動中謀取不法利益的犯罪行為 【20】。白領犯罪係一種涉及廣泛的反社會行為(antisocial behavior)模式,主要係以金錢利益的謀取為動機,通常亦涉及信託的違反(violation of trust)。有學者將政府弊案中的不實請求行為,歸類於白領犯罪中對國庫資助的詐欺犯罪或競業犯罪 【21】。依政府契約與計畫中,不肖之徒對政府為不實請求的型態,將之歸類於白領犯罪或集體性的經濟犯罪,當無疑問。按近年來所發生的重大政府弊案的經驗,可發現在政府施政行為極其嚴謹或甚至繁複的程序背景中,弊案的發生,通常非少數一、二人或短期間內即能遂其所願,在政府機關或廠商方面均有相當高層人員涉及,或甚至由其主導。在此一涉及廣泛的犯罪結構中,亦成為現代社會極難防制的特殊犯罪類刑,而公益代位訴訟乃成為美國解構白領犯罪的重要執法策略之一 【22】。

第二項 社會交易秩序之維護

我國民法第二百十九條規定:「行使債權,履行債務,應依誠實及信用方法。」但此一受學者稱為「帝王條款」的誠信原則,在面臨政府契約(含政府採購、公共工程與委辦計畫等)的鉅額利益衝擊下,終有時而窮之虞。不實請求的慣行,即是誠信原則的違反,公益代位訴訟的落實或備而不用,將有助於迫使不法行為人遵守誠信原則,進而維護社會交易秩序。

第三項 人民對政府施政信心之恢復

人民乃國家的主人,但人民在面對政府弊案叢生時,通常只能無奈地看待政府的無能。然而,如果政府能有效防制弊案發生,對現實不法之徒能予以有效的制裁與求償,不僅人民的賦稅壓力可相對減少,間接地亦重振人民對政府施政能力的信心。

第四項 社會道德之重建

政府弊案風氣的蔓延,多係因一般人的姑息心態所助長。當一般人民,尤其是企業內部的職員,在面臨不實請求行為時所面臨的困境,實亦是對其「道德原則」(ethical principle)極限的考驗 【23】。畢竟,受傷害者乃是國庫,並非其本身立即能感受到的傷害,故多數選擇以鄉愿或事不關己的態度處之,殊不知,最終仍是以各種型態的責任與義務,加諸至所有人的身上。公益代位訴訟的觀念,有助於促進人民發揮道德勇氣,發揮全民法治教育的功能,重建社會道德的功效。


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18  Ibid., at p. 32.
19  Ibid., at pp. 32~33.
20  社會學家Edwin Sutherland將「白領犯罪」定義為”a crime committed by a person of respectability and high social status in the course of his occupation.”請參閱Edwin H. Sutherland, White Collar Crime, Dryden Press, 1949, p. 9;林山田,經濟犯罪與經濟刑法,國立政治大學法律學系法學叢書(十八),民國七十三年九月初版,第七頁。
21  請參閱林山田,前揭書,第十九至二十八頁;陳招雲,經濟犯罪及其防制對策之研究,國防管理學院法律研究所碩士論文,民國八十五年六月,第一四○頁以下。
22  Ellen S. Podgor, White Collar Crime in a Nutshell, West Publishing Co., 1993, P. 190;Herbert Edelhertz and Charles H. Rogovin, A National Strategy for Containing White-Collar Crime, D.C. Heath and Company, 1980, pp. 77~82.
23  U.S. Senate Report, supra note 2, at p. 5.




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作者簡介
劉家熒
學歷:國防管理學院法研所碩士(民國87年班)
經歷:國防部

 

 

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