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獎勵全民參與防制不法-以公益代位訴訟建立全民防弊陣線(16):獎勵全民參與防弊之立法建議

文 / 劉家熒
【台灣法律網】


獎勵全民參與防制不法-以公益代位訴訟建立全民防弊陣線(16):獎勵全民參與防弊之立法建議

第七章 獎勵全民參與防弊之立法建議

第一節 制訂「獎勵全民參與防弊法案」之建議

我國現行法律對政府弊案,尤其是對國庫損害的防制,雖然訂有各種或輕或重的刑事罰則規範,惟是否真能達到預期的嚇阻效果,頗有值得深思之處。長期以來,政府弊案叢生已造成國家財政與社會嚴重的負擔,在不肖之徒圖謀暴利的陰影下,最直接受害且最需彌補者,乃是國庫與納稅人民所受的損失。依作者之見,弊案的防制,亦應從阻斷不肖廠商謀取暴利途徑的方向思考,如能有效阻斷其非法謀利的途徑,則弊案的根絕方能可期。在國庫高額損失的損害賠償上,如僅依一般民事救濟途徑,只能就已發覺並經證明的損失部分,請求同額的損害賠償,對國庫真正損失的填補,可說是微不足道。另如想寄望刑事罰則中的高度刑責獲得制裁效果,以目前刑事案件的發覺、起訴與定罪比率推算,這些罰則又恐將流於具文,難收具體成效。證諸美國政府弊案的防制經驗,策略性地以民事的損害賠償為出發點,對不當侵害國庫的不肖官員或廠商,要求三倍損害賠償;如涉有刑責,另得依相關刑事罰則追訴責任。藉由民事救濟及刑事制裁的交互運用,一方面補償政府所受損失,並求取最大嚇阻效果;另一方面授權人民的公益代位訴訟權能,建立全民防弊陣線。因此,本書參考美國的立法設計,並審酌我國相關法制,擬具「獎勵全民參與防弊法案」之立法建議如下表:


表三:「獎勵全民參與防弊法案」之立法建議

獎勵全民參與防弊法案
第一條(立法目的)
為提升政府弊案之防制,維護國庫之完整性,並促進人民參與不法行為之防制,特制定本法。
本法未規定者,適用其他法律之規定。
第二條(訴訟之管轄)
人民依本法提起之訴訟,得由被告之住所或不法行為發生地之法院管轄。
第三條(訴訟之審理)
高等法院以下各級法院及其分院得設立專庭或指定專人審理依本法提起之訴訟。
法院為不法行為人敗訴之判決時,得依職權宣告為減免擔保之假執行。
第四條(不法行為之規範及三倍損害賠償責任)
有下列行為之一者,應負擔政府損害之三倍賠償責任:
一、意圖得利,向政府官員、職員或軍隊人員,提出或促使提出不實或偽造之請求,以尋求政府之給付或許可;
二、製作、使用或促使製作、使用不實之記載或陳述,以使不實或偽造之請求獲政府之給付或許可;
三、共謀欺詐政府,以使不實或偽造之請求獲政府之許可或給付;
四、持有、監管或控制供政府使用或將供政府使用之財產或金錢者,意欲欺詐政府或有意隱匿財產,而交付或促使交付少於其所收受簽證或收據上所顯示數量之財產;
五、獲授權製作或交付證明供政府使用或將供政府使用之財產收據文件者,意欲欺詐政府,而於未完全認知收據上所載資訊真實性之情況下,製作或交付該收據;
六、向未經合法授權出賣或質押公共財產之政府官員、職員或軍隊人員,購買或收受公共財產以作為義務或債務之質押;
七、製作、使用,或促使製作或使用不實之記載或陳述,以隱匿、逃避、或減少應將財產或金錢給付或移轉政府之義務。
其涉及刑責者,另得移送司法機關辦理。
第五條(公益代位訴訟條款)
任何人得以政府之名義,並為自己之利益,對違反前條第一項各款所規範行為者,代位政府提起民事訴訟。此一訴訟應以政府名義提起,唯有在法院與檢察機關以書面表示同意撤銷並提出同意之理由下,始得撤銷訴訟。
但如係基於刑事、民事或立法、行政機關之報告、聽證、稽查、調查、或傳播媒體已公開揭露之資料者,不適用之。
第六條(公益代位訴訟之提出)
提起告訴人之書狀及其所持有書面揭露之全部具體證據與資訊,應依民事訴訟法之規定,送達檢察機關。書狀應以秘密方式提出,維持封緘至少六十日,並於法院未為送達命令前,不得對被告為送達。檢察機關於收受書狀及具體之證據與資訊後六十日內,得選擇介入並進行訴訟。
如檢察機關選擇介入並進行訴訟,則由檢察機關負責訴訟行為;如檢察機關告知法院其拒絕接管該訴訟,此時提起告訴人有權獨力進行訴訟,但檢察機關得於言詞辯論終結前,擔當訴訟或以政府之名義參加訴訟。
任何人依本法之規定提起告訴者,除檢察機關外,其他人不得介入或以該繫屬中之訴訟基礎事實為根據提起相關之訴訟。
第七條(民事訴訟之準用)
人民依本法提起之訴訟,除本法規定外,適用民事訴訟法之規定。
不法行為人與政府之和解,適用民法第七百三十六條至第七百三十八條及民事訴訟法第三百七十七條至第三百八十條之規定。
第八條(裁判費之免繳及利益請求權)
人民依前條第二項後段獨力提起訴訟時,其標的價額超過新台幣六十萬元者,超過部分免繳裁判費。
人民依第六條規定提起訴訟者,得於勝訴後獲得訴訟費用受償外,並得請求政府給付受償利益百分之十五以上、百分之三十以下之報酬。如該人涉有幫助或共謀情事者,機關或法院得視其情事酌減或撤銷之。
前項規定,於檢察機關與不法行為人達成和解之情形,準用之。
第九條(防範報復條款)
任何人依本法提起訴訟及協助案件調查與訴訟進行之行為,因此而受有損害者,得請求除去其損害,或向加害人請求損害賠償。
第十條(消滅時效)
任何人依本法得提起訴訟之權利,自該人知情時起算,二年間不行使而消滅。自不法行為人有第四條第一項各款所規範行為發生時起,逾十年者,亦同。

第二節 立法建議之理由及說明

第一項 立法目的

一、制訂之條文:

第一條
為提升政府弊案之防制,維護國庫之完整性,並促進人民參與不法行為之防制,特制定本法。
本法未規定者,適用其他法律之規定。

二、制訂之理由及說明

本條明訂立法的目的為提升政府弊案的防制,維護國庫的完整性,並促進人民參與不法行為的防制。由於政府弊案涉及的法律規範極為繁雜,本法主要以得授權實施公益代位訴訟的情形為特別規範對象,如有本法未規定的情事,仍得適用其他法律的規定。

第二項 訴訟之管轄

一、制訂之條文

第二條
人民依本法提起之訴訟,得由被告之住所或不法行為發生地之法院管轄。

二、制訂之理由及說明:

本條明定公益代位訴訟的被告住所或不法行為發生地的法院有管轄權,以期訴訟之便捷。

第三項 訴訟之審理

一、制訂之條文:

第三條
高等法院以下各級法院及其分院得設立專庭或指定專人審理依本法提起之訴訟。
法院為不法行為人敗訴之判決時,得依職權宣告為減免擔保之假執行。

二、制訂之理由及說明:

由於政府弊案所涉及的訴訟較之一般民事紛爭為複雜,且涉及層面極廣,其標的金額更非一般民事紛爭所能比擬,其中可能有國家安全的顧慮之外,尚有政治、外交、國防工業與科技發展之類問題存在。因此,有設專庭或指定具專業背景法官審理的必要。我國目前有設專庭或專人審理的訴訟案件類型,如消費者保護法對消費訴訟的立法例,可供參照。
第二項的規定,係為防止敗訴的不法行為人脫產,使機關或代位政府訴訟的告發人得迅速有效受償【1】 。
第四項 不法行為之規範及三倍損害賠償責任

一、制訂之條文:

第四條
有下列行為之一者,應負擔政府損害之三倍賠償責任:
一、意圖得利,向政府官員、職員或軍隊人員,提出或促使提出不實或偽造之請求,以尋求政府之給付或許可;
二、製作、使用或促使製作、使用不實之記載或陳述,以使不實或偽造之請求獲政府之給付或許可;
三、共謀欺詐政府,以使不實或偽造之請求獲政府之許可或給付;
四、持有、監管或控制供政府使用或將供政府使用之財產或金錢者,意欲欺詐政府或有意隱匿財產,而交付或促使交付少於其所收受簽證或收據上所顯示數量之財產;
五、獲授權製作或交付證明供政府使用或將供政府使用之財產收據文件者,意欲欺詐政府,而於未完全認知收據上所載資訊真實性之情況下,製作或交付該收據;
六、向未經合法授權出賣或質押公共財產之政府官員、職員或軍隊人員,購買或收受公共財產以作為義務或債務之質押;
七、製作、使用,或促使製作或使用不實之記載或陳述,以隱匿、逃避、或減少應將財產或金錢給付或移轉政府之義務。
其涉及刑責者,另得移送司法機關辦理。

二、制訂之理由及說明:

本條第一項係參考美國聯邦不實請求法的規範方式,使各種可能對國庫造成損害的不法行為態樣均涵蓋在內。
本章的爭訟係定位於民事救濟,要求不法行為人應負擔政府損害的三倍賠償責任,旨在求損害之承擔與填補,將不妨礙政府依其他刑事法規,例如刑法與貪污治罪條例等所進行的刑事程序與制裁。此外,鑑於美國聯邦不實請求法所額外按件科罰的民事罰金,常引起包含一罪不二罰等的許多爭議,故作者認為本法所要求的政府損害三倍賠償責任,已足以彌補政府所受損害及提供告發人訴訟利益,因此不再增訂民事罰金條款。

第五項 公益代位訴訟條款

一、制訂之條文:

第五條
任何人得以政府之名義,並為自己之利益,對違反前條第一項各款所規範行為者,代位政府提起民事訴訟。此一訴訟應以政府名義提起,唯有在法院與檢察機關以書面表示同意撤銷並提出同意之理由下,始得撤銷訴訟。
但如係基於刑事、民事或立法、行政機關之報告、聽證、稽查、調查、或傳播媒體已公開揭露之資料者,不適用之。

二、制訂之理由及說明:

本條係參考美國公益代位訴訟的立法例與我國民法第二四二條的規定,以法律授權一般人民於政府機關不知情或怠於行使職權的情形時,得以政府之名義,並為自己之利益,代位政府提起民事訴訟。藉此協助政府對不法行為人的舉發、調查與起訴,揭發不易為外人知的弊案內情,促進政府機關的求償,以期嚇阻潛在的不法行為人。
第二項的規定,乃是對告發人的訴訟提起設下限制,避免濫訴。

第六項 公益代位訴訟之提出

一、制訂之條文:

第六條
提起告訴人之書狀及其所持有書面揭露之全部具體證據與資訊,應依民事訴訟法之規定,送達檢察機關。書狀應以秘密方式提出,維持封緘至少六十日,並於法院未為送達命令前,不得對被告為送達。檢察機關於收受書狀及具體之證據與資訊後六十日內,得選擇介入並進行訴訟。
如檢察機關選擇介入並進行訴訟,則由檢察機關負責訴訟行為;如檢察機關告知法院其拒絕接管該訴訟,此時提起告訴人有權獨力進行訴訟,但檢察機關得於言詞辯論終結前,擔當訴訟或以政府之名義參加訴訟。
任何人依本法之規定提起告訴者,除檢察機關外,其他人不得介入或以該繫屬中之訴訟基礎事實為根據提起相關之訴訟。

二、制訂之理由及說明:

本條係參考美國公益代位訴訟的立法例,要求告發人的書狀應以秘密方式提出,在政府完成調查前,應對被告保持秘密,非經法院的命令,不得對被告為送達。
本條同時賦予檢察機關對一般人民提出公益代位訴訟的管制權限,檢察機關可於訴訟提起及相關書面資料送達後的六十天內,對告發人提出的控訴先期進行調查。調查結束後,即可決定是否介入告發人的訴訟。檢察機關完成調查後,得有數種選擇,即可決定介入訴訟、申請撤銷訴訟或於正式訴訟進行前試行和解。

第七項 民事訴訟程序之準用

一、制訂之條文:

第七條
人民依本法提起之訴訟,除本法規定外,適用民事訴訟法之規定。
不法行為人與政府之和解,適用民法第七百三十六條至第七百三十八條及民事訴訟法第三百七十七條至第三百八十條之規定。

二、制訂之理由及說明:

依本法規定所提起的訴訟,係以政府的名義,並為自己的利益,代位政府提起民事訴訟,此時的政府乃是處於私人相當的法律地位所為的私權爭訟,除本章的規定外,應有民事訴訟法的適用。
本條第二項乃明訂政府與不法行為人之間的和解,適用民法與民事訴訟法有關和解的規定,以當事人約定互相讓步,期爭端的迅速解決。並藉此迫使獲有不當利益的行為人儘速與政府達成和解,避免冗長訴訟程序的困擾,且無須冒敗訴遭判賠三倍損害賠償,甚至刑事責任的風險。

第八項 裁判費之免繳及利益請求權

一、制訂之條文:

第八條
人民依前條第二項後段獨力提起訴訟時,其標的價額超過新台幣六十萬元者,超過部分免繳裁判費。
人民依第六條規定提起訴訟者,得於勝訴後獲得訴訟費用受償外,並得請求政府給付受償利益百分之十五以上、百分之三十以下之報酬。如該人涉有幫助或共謀情事者,檢察機關或法院得視其情事酌減或撤銷之。
前項規定,於政府與不法行為人達成和解之情形,準用之。

二、制訂之理由及說明:

本條的規定,係為鼓勵人民或團體勇於挺身代位政府起訴不法而設。政府弊案的複雜性或涉及層面不同,訴訟標的金額通常亦極大,為考慮一般人民或團體的經費負擔及公益性,並發揮公益代位訴訟的功能,而有第一項免繳裁判費的規定。
又參考美國公益代位訴訟的政府受償利益分配,及我國民法第八百零五條第二項有關遺失物拾得人的報酬請求權規定,爰提出第二項受償利益分配請求權規定的建議,並設法定下限,以更完善保障與獎勵告發人的公益代位訴訟行為。但於若干情形下,因告發人的涉案情節或對案件追訴貢獻程度,機關或法院得酌減或撤銷其利益的分配。第三項則規定,機關與廠商達成和解的情形,準用前項對公益代位訴訟告發人利益分配的規定。

第九項 防範報復條款

一、制訂之條文:

第九條
任何人依本法提起訴訟及協助案件調查與訴訟進行之行為,因此而受有損害者,得請求除去其損害,或向加害人請求損害賠償。

二、制訂之理由及說明:

以美國的經驗為例,符合本法規定而得提起公益代位訴訟之人,多為政府機關或廠商內部對不法行為有第一手瞭解或直接經手的下級職員,於提起本法的訴訟之前,必須面臨及承擔各種經濟與生命的風險,對其道德與倫理原則亦是極大的考驗。因此,在公益代位訴訟條款的制訂上,除提供高額訴訟利益的獎勵外,亦應予以強力的法律保障,避免其因訴訟的提起,所可能遭受的各種歧視待遇或風險。

第十項 消滅時效

一、制訂之條文:

第十條
任何人依本法得提起訴訟之權利,自該人知情時起算,二年間不行使而消滅。自不法行為人有第四條第一項各款所規範行為發生時起,逾十年者,亦同。

二、制訂之理由及說明:

本條有關消滅時效的規定,係參考民法第一百九十七條第一項因侵權行為所生的損害賠償請求權消滅時效,避免因本法的請求權永久存在,而有礙社會交易秩序的維護。


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1 本條係參照消費者保護法第四十八條消費訴訟管轄之立法例。

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作者簡介
劉家熒
學歷:國防管理學院法研所碩士(民國87年班)
經歷:國防部

 

 

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