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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 徐 揚

地方政府組織的過去、現在與未來(上)

文 / 徐揚
【台灣法律網】


一、前言

台灣實施地方自治,雖說從1950年行政院訂頒「台灣省各縣市實施地方自治綱要」開始迄今60年,但一般而言都會認為1999年1月地方制度法公布施行後,地方自治終於有了實踐的感覺。

何以會有此種感覺?從大法官釋字467號解釋理由書,清楚地界定了地方自治團體公法人的2個基本特性:「凡憲法上之各級地域團體符合下列條件者:一、享有就自治事項制定規章並執行之權限,二、具有自主組織權,方得為地方自治團體性質之公法人。」,這也是所謂「地方立法權」、「地方組織權」。而這2個特性,透過地方制度法的施行,有具體實踐的可能性所致。

關於地方立法權與地方組織權的論述,學術界談論較多的部分是在地方立法權方面,也較容易受到各界的注目,尤其是從幾號大法官的釋字﹙釋字527號、550號、553號﹚與一些中央與地方的權限衝突事件中可窺見其重要性﹙但2008年5月20日以後,似乎已開始轉向以地方行政區劃為主軸的地方制度改革﹚雖是如此,實務上少見政府有提升令人滿意的自治立法實例或是作為(至少到目前為止,中央與地方權限劃分部分,似乎還沒有很多令人肯認的成績),反而在地方組織權方面,我們見到一些地方政府,因為首長有較以往為多的人事權限,得以引進優秀人才,強化了執政團隊,並透過地方政府組織的執行能力,展現了令人可以期待與一些亮麗的自治量能。這裡我所指的地方政府主要是以縣(市)政府為主,至於直轄市政府,因為其長期受到中央關愛的眼神,具有較為豐富的資源,而成為天之驕子,其成長的幅度,相對而言沒有縣(市)政府來得有那麼令人可期待之處,當然這也不是說目前每一個縣(市)政府真的都有令人驚喜的優質治理,甚至還有很多待改善之處,而是說,縣(市)政府這一個層級,經由組織改造後的自治能量的可塑性,我們不能予以忽視,而卻把焦點放在那些少數的地方政治明星或是集優渥資源於一身的直轄市政府上。

第三,2009年6月間,4個縣(市)改制直轄市的案例,帶來台灣地方行政與層級的重大變化,這種治理空間結構的改變,勢必將衝擊地方制度的基本盤面,這股處於現在進行式的變革趨勢,將深深地影響地方自治各種制度很長一段時間的變革與衝擊(即有可能會比精省的衝擊影響幅度更大,更久)。這其中地方組織的制度,將會是一個非常受到地方關心與重要的一環,然而中央主管機關會重視到什麼程度?又其相對應的制度調整方向又會如何?還會是繼續以拉近縣(市)直轄市差距為政策方向?還是以「成長極」的概念,帶動區域的發展,而進行相關的組織制度設計?還是無任何主見,被動地隨地方一波波的要求而逐漸地飄流下去?還是以「無決策」的方式來面對所有外界環境的挑戰?這皆有待時間的驗證。

地方政府組織在地方制度的研究,相關的探討文獻相較於立法權、府際關係、地方治理等面向,並非是核心與顯學。再則,地方政府組織面向,學界與實務界關心的焦點其實不同,一般學界可能關心的是組織管理與行政績效等面向,而實務界最關心的則是「職務列等」與相關公務員的人事考銓事項,兩者未必會有明顯的交集,這現象其實並不令人驚訝,畢竟這是當前我國地方自治發展的實際現況。

地方自治的目的為何?如果當前的制度設計不能有正面落實地方自治的力量,而帶來反作用力,那到底是制度設計的問題,還是地方自治認識論待加強的問題?或者是還有其他我們尚未發現的問題?或著是我們自己能力的問題?以上是我幾年前開始思索的課題,本文僅以地方政府組織為途徑,從回顧過去制度的變革,分析當前地方自治發展的一些問題,以探究未來的趨勢,期待能提供台灣地方自治朝向更為光明道路走下去的一些微薄的力量。

 
二、地方政府組織制度的演變

宛如隸屬中央的下級機關

老實說,在過去一段很長的時間裡,縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所組織受到台灣省政府高密度的監度。當時省政府透過「臺灣省各縣市政府組織規程準則」與「臺灣省鄉鎮縣市公所組織規程準則」,直接規範縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所的組織,不僅包括其組織規程的體例、設置的單位、名稱、業務執掌,甚至編制員額多少人等事項。在這樣的規制下,縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所毋需為其組織之設置問題傷腦筋,照著省府提供的版本,依樣畫葫蘆即可。另一方面,縣(市)政府的所設機關,諸如警察局、環保局、衛生局、稅捐處、文化中心、戶政及地政機關,以及其他如清潔隊、圖書館、托兒所等甚至連公有零售市場的組織,皆由台灣省政府訂頒通則性的組織規程,交由各縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所適用。同樣的結果,地方政府幾乎無任何可以逸脫而另定其所想要的組織形態與設置,以至於全台21縣(市)及319鄉(鎮、市)公所的組織態樣,等同穿上相同款式的制服,如果說有差別,也只是高矮、胖瘦的不同,而毫無地方在地特色。更重要的是,縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所除了民選行政首長以及極少數的機要人員外,其餘的職務皆需有公務員資格,首長的人事權僅能任用具有公務人員身分者,這表示渠等首長的人事權受到嚴重的限縮。

如果說這階段,是實施所謂的地方自治,有民選行政首長,對外代表各該地方自治團體,並綜理各該行政事務;有民選地方民意代表,組成地方自治團體之立法機關,行使立法權限,並監督地方行政事務,這些民選公職人員,還是也無法改變各該地方自治團體的組織態樣。其次,這階段地方政府組織的一個特色,就是其機關單位,與中央政府組織的一定的相對性﹙一般泛稱對口單位﹚,例如中央有什麼樣的組織(專屬中央事權的機關除外),大多地方政府也有。從另一觀點來看,這代表國家從中央到地方行政一體的體系可以充分地貫徹國家政策提供公共服務。以上,也表示在這一時期,我國地方政府的處境,宛如隸屬中央的下級機關,非屬各該地方自治團體的機關,幾無獨立自主性。

 
一線曙光,但也僅止於省與直轄市政府

1994年7月省縣自治法與直轄市自治法的施行,我國地方自自治進入法制化階段,省長與直轄市長皆為民選,展開我國地方自治的一線曙光,何以說?最主要的關鍵不僅國家第一級地方自治團體的首長由官派改為地方居民直接民選,尤其整個而是人事權的擴大所帶來的影響。經由上開二法,台灣省政府與北、高二市政府的所屬一級機關首長,除主計、人事、政風及警察等機關之首長任用,受各該專屬人事管理法律規範,而屬永業型的公務人員外,其餘均以比照簡任第13職等,由首長、直轄市長任命。換言之,省(市)長可以任命無須公務員身分的人員,擔任省市政府一級機關的首長,組成執政團隊,推動省(市)政務。這種大量政治任命的首長,進入省(市)政府行政體系中,等於是一個小型內閣,對地方自治帶來一股截然不同局面,因為這些首長是無須看中央政府的臉色,只需聽命於省市長,並迅速回應地方民意的要求,中央如果要管,則須依法監督。而這些民選的省(市)首長與其執政團隊大多深刻了解,優質治理是獲得政權延續與政治甄補的不二管道,地方自治的意義在這一方面得到了一個鮮明的表彰。但同一時期,縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所的組織並未獲得這樣的待遇,省縣自治法對渠等組織的制度設計,依然沿襲過往的體制。

會有這種情況,這與威權體制時期省政府與直轄市政府首長皆由中央派任,有深切的關連。當時的台灣省政府其管轄規模可想而知,北高二直轄市政府組織的結構,中央是以等同省政府的層次來規劃,換言之,直轄市政府組織受到中央關愛的眼神,不僅賦予較縣(市)為多的職權,相關的職等、編制皆遠遠優於縣(市)政府,省縣自治法、直轄市自治法在這一部分只是去回應對於省市政府當時的現況,或為必要性的政治回應,而更使省政府、直轄市政府組織的法制,在地方自治的實踐上更具優越化。

如果說地方政府組織權,是落實地方自治的一個衡量的指標,省縣自治法的施行,並未提升縣(市)、鄉(鎮、市)在這一方面的自治權能。所以有謂「重省(市)、輕縣(市)、無視鄉(鎮、市)」[1]的寫照,這點我想是中央負責地方自治主管機關無法反駁的事實。

精省後才有的蓬勃發展

縣(市)政府與鄉(鎮、市)公所的組織,在精省後,有了蓬勃發展的契機。此一轉機的主要動力是來自於地方制度法的公布施行。在地方制度法中,明定縣(市)政府設1至2位的副縣(市)長,與3至5位政治任命的一級單位主管﹙地方制度法第56條參照﹚。再則,地方制度法的重要子法「地方行政機關組織準則」﹙地方制度法第62條參照﹚,秉持當時政府再造的理念,及當時中央政府機關組織基準法與總員額法草案的精神,率先中央而於地方層級中實踐,打破自1950年以來台灣省政府以高密度方式管控縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所組織的框架。

論及到精省,不能不談到1997年國家發展會議的召開以及隨之而來的第4次修憲,這是對地方自治法制化,更為重要的大變革。在國發會中對於地方自治方面有4項重大的政治宣示:1、調整精簡省府之功能業務與組織,並成立委員會完成規劃及執行,同時自下屆起凍結省自治選舉。2、取消鄉鎮市級之自治選舉,鄉鎮市長改為依法派任。3、縣市增設副縣市長,縣市政府職權應予增強。4、地方稅法通則、財政收支劃分法應儘速完成立法或修正,以健全地方財政。

檢視這4項政治宣示,精省真的精的很確實,幾乎「廢掉」,而功過的評價,無論是正反兩面,都非僅以目前的結果而可論定,這需從一些重要的文獻與政府檔案資料中去爬梳,才有可能窺其全貌。取消鄉(鎮、市)自治,鄉(鎮、市)長官派,在民進黨2000年至2008年執政期間,雖然納入地方制度法修法中而成為當時地方制改革的政策,但當時就此政策的批評與質疑,並未提出相關的配套與策略,而使鄉(鎮、市)自治的改革,淪為政黨政治對立下的犧牲品[2]。財政收支劃分法的檢討,本意是充實地方的財源,但迄今二次政黨輪替了,財劃法的檢討修正,還是無法解決中央與地方財政資源的鬥爭。

先前論及到縣(市)政府的副縣(市)長,雖然是落實國發會的結論之一,然3至5位政治任命的一級單位主管的法制規範,卻是當時內政部與相關機關﹙尤其是人事行政局、銓敘部﹚折衝的結果,畢竟這部分並非國發會的結論,但這一個果實,個人認為卻是立基於當時台灣民主化發展的環境下,才有的成果;如果當時沒有政黨政治的壓力,相關的行政官僚體系會同意內政部的規劃,而放寬縣市政府政治任命的人數嗎?當地方制度法增強了縣(市)政府的組織體質後,隨之而來的「地方行政機關組織準則」就有了開創性的基礎,可以拋開過去台灣省政府對於縣(市)政府與鄉(鎮、市)公所組織制度設計思維的巢臼。

在縣(市)這一個層級,縣(市)政府組織結合了地方制度法賦予的人事權,以及經由漸進方式獲得的更多人事權,縣(市)政府的組織,開始了不一樣的轉變。當然這些縣(市)的轉變幅度不一,成效見仁見智,但可確認的一點,縣(市)政府可以,就其自治條件、特性而擁有自主發展的空間,這是精省前所沒有的情況。

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[1] 地方制度法起草人,紀俊臣教授的名言。

[2] 反對取消鄉鎮市自治者,多以維護基層民主的價值提出;支持的一方,則以改善地方選風、提升效率著眼。這似乎是民主與效率的思辨議題,如果當時執政者可以從客觀面切入,認真的思考問題,不難提出鄉鎮市自治可行的改革之道,而不至於浪費8年的光陰。另一方面,作為執掌地方制度的文官系統,也應一併反省,在那段時間裡,有向執政者提出思辨的議題,而圖謀解決鄉鎮市自治的問題嗎?關於這點個人也是需要反省的一員。

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作者簡介
徐揚
中國文化政治學研究所碩士、國家高等考試第二級及格
地方制度實務工作者
地方制度法教室 http://mypaper.pchome.com.tw/news/moi5581/
e-mail:kevin9087@yam.com

 

 

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