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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 徐 揚

地方政府組織的過去現在與未來(中)

文 / 徐揚
【台灣法律網】


三、開始像個樣子了,但還是有障礙

自主組織權,為地方自治團體的自治核心事項

先前提到大法官釋字467號解釋有關地方自治團體的2個特性,來對照地方制度法的基本設計。依地方制度法第5條的規定,地方自治團體採行政立法二元分立制度,直轄市政府、縣﹙市﹚政府、鄉﹙鎮、市﹚公所分別為各該地方自治團體的行政機關;直轄市議會、縣﹙市﹚議會、鄉﹙鎮、市﹚民代表會為其立法機關。這是依循1950年的自治綱要的基本制度設計。再則地方制度法第18條至第20條分別規定有關各該自治團體組織之設置及管理為地方自治事項,這點是大家一開始都知道的事。緊接著大法官釋字498號解釋出爐,明白揭示了中央對地方自治事項的監督採「適法性監督」,非「適當性監督」[1],故而對於地方自治團體行政組織的設置與管理,中央自當採取「適法性監督」,一切依循上位階的法制管控。第三,大法官釋字527號解釋,對於「自主組織權」有更進一步的闡述[2],事實上這一號解釋,雖然未在對於地方政府組織的上位階法規範的規範密度上做更文明確地論述,而有檢討之餘,但鞏固了地方自治團體自主組織權在憲法層次上的地位,是無庸置疑的。[3]至於有待檢討之處,直到釋字550號解釋,所謂自治事項的核心事項說,則有了可以補充之理論[4]。總而言之,地方制度法制定及地方行政機關組織準則的發布,結合上開幾號大法官解釋,鞏固了地方自主組織權,在憲政層次上的地位與實體法制的實踐。

先於中央政府組織改革之開端

另一方面,作為規範地方各級行政機關組織的最重要規範法制-「地方行政機關組織準則」研議之際,正逢行政院推動政府組織改造與精省工程,因此受到當時組織改造思維的影響,尤其是當時的中央政府機關組織基準法草案與中央機關總員額法草案的精神,因此當準則發布施行,成為先於2個基準法的先導,而從10年來的施行經驗,著實提供行政院研考會推動中央政府組織改造的諸多實際參考案例。關於準則設計的一些概念,簡單論述如下:

基本理念:

如同前述,地方制度法之前,台灣省政府掌握實質規範縣﹙市﹚政府與鄉﹙鎮、市﹚公所的組織,然台灣省政府,雖然於省縣自治法施行後,開始研議縣﹙市﹚政府與鄉﹙鎮、市﹚公所的省法規[5],但因精省之故,這一個省法規並未真正的實行,反而在精省過程中,內政部依據1998年行政院頒布的「政府再造綱領」中的「組織再造推動計畫」,經由實地走訪縣﹙市﹚政府訪視並聽取意見。內政部民政司當時的主要規劃,即希望能制定一個統括台灣省政府各種類型的地方政府組織法規(諸如將警察、衛生、環保、稅捐、戶政、地政、圖書館、托兒所、清潔隊等各訂定單行法規予以統一化),併納入北高二直轄市政府的組織,訂定單一性,同時可適用於直轄市政府、縣﹙市﹚政府、鄉﹙鎮、市﹚公所的地方行政機關組織的準則性法規。

然而,研議之時的主要困擾,並不是要去統合23個縣﹙市﹚政府,或319個鄉﹙鎮、市﹚公所及其所屬機關的組織規範,反而是如何將直轄市政府尤其是台北市政府的龐大體系納入規範。畢竟北高二直轄市政府組織,受到中央長期以來的關愛與優越地位並且已分別有30年與20年的發展歷史。在面對即將以縣﹙市﹚和自治核心主體的「後精省時代」,如何提升縣﹙市﹚自治能量,拉近與直轄市的差距,即為制度設計者所要考量的重要因素。因此準則一開始的條文,對直轄市政府組織採取「凍結」的態度,而對縣﹙市﹚政府、鄉﹙鎮、市﹚公所則採「加法」的思維。換言之,準則不再獨厚直轄市政府,然這種態度曾引起二直轄市的反彈,經由「博奕」的結果,方為目前準則中有關直轄市政府組織的一些規定,這已成為目前制度變革過程中需承受的包袱與某種形式的「沉澱成本」。

管制什麼:

承上,準則作為一個各級地方政府基本的準據法規,其設計一開始就不會對地方行政機關組織採高密度的規範;再且,既然要實施地方自治,更不宜有過多的規範。因此,準則就將行政組織的一些基本特性抽離出來,只規範以下機個基本的面向:

1、機關層級:

準則以直轄市政府、縣(市)政府及鄉(鎮、市)公所,作為各該地方自治團體的行政機關基本主體,直轄市政府、縣(市)政府以下可設二個層級的所屬機關。鄉(鎮、市)公所可設一個層級的所屬機關。舉例來說,台北市政府的工務局為其所屬一級機關,工務局下有設公園路燈管理處即為二級機關,公園路燈管理處以下就不可以再設所屬機關。縣(市)政府的所屬機關層級也是如此,不過直轄市政府與縣(市)政府在組織結構的設計還有很大不同,以下再予說明。鄉(鎮、市)公所下設的清潔隊,為公所的所屬機關。

準則所稱的機關,雖然未與準則中明文,然確是參照行政程序法第2條對於行政機關的定義,即需有獨立的組織法規,並代表地方自治團體執行公權力[6]。關於機關層級,是將當時的現狀納入準則中規範,這等同限制了地方不能擴充層級。(準則第5條參照)。

2、規模幅度

準則的目的,是希望同時將2個直轄市、23個縣(市)政府、319個鄉(鎮、市)公所納入規範,而這3種不同類型的地方自治團體,其間各地方自治團體的人口、面積、地理環境等其他自治條件差異甚大。如何在組織設計上顧及這些因素,是準則研擬時,首先需突破的課題。準則的起草人,回到行政學的教科書去找方法,尤其是有關組織設計的基本理念「控制幅度」概念思索。檢視當時各級地方政府組織的現況,發現以直轄市政府組織言,最主要的核心主體是「所屬一級機關」;縣市政府的組織架構與直轄市政府不同,區分「內部一級單位」與「所屬一級機關」,並以「內部一級單位」為核心;鄉(鎮、市)公所則以內部單位為主要組成。而這些地方政府核心組成單元的「數量」應該可說是當前地方政府組織制度設計的「硬核」(had core),當然這是從實務界的觀點,學術界是否會認同,不無疑問。簡言之掌握了核心組成單元的「數量」,準則的功能即可發揮超過大半的效益。這一點我們可參照準則第11條規定,直轄市政府所屬一級機關的上限,以200萬人為界線,區分32個與29個。準則第15條則規範縣(市)政府依其人口級距可以設置的一級單位與一級機關總數分別從15個至23個。準則第20條則規範鄉(鎮、市)公所內部單位組設的上限。

各級地方政府對於要設哪些機關或單位,只要不超過準則所規範的上限,都可以本於組織自主權限,依法定的程序設置。這對直轄市政府或許沒什麼意義。但對於縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所的組織是一項重大突破,過去在台灣省政府高密度的監督下,各縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所所設置的組織,無權逸脫省政府的規範,但依據準則,各縣(市)政府開始可以視自己的業務需要、因地制宜設置,內政部大抵是高度地尊重,這點可從各縣(市)政府一級單位機關的名稱與屬性看出端倪,例如花蓮縣教育局曾經一度以「機關」方式設立成為台閩地區的首例,但後來又改為一級單位。又澎湖設立農漁局也是全台首例,再則台中市將一般慣稱的建設局改為經濟局,近來嘉義縣將稅捐稽徵處與財政局合併成為「財政稅務局」更是我國地方政府財政與稅務組織體制的首創。準則不再規範地方政府一級機關或單位的名稱後,等於也開創地方政府可以視需要進行功能組織的重組的機會,這是領先於中央政府組織改造的經驗。但這一個重要的轉變,對考銓機關的衝擊是很大的,因為他們須要重新認識地方政府新組織名稱的職能,而無法依賴過去那套標準的制服來辦理地方組織法規的備查事務。[7]不過這種可以任意調整組設與名稱的方式,對考銓機關卻是一項大挑戰,未必會認同這種作法。

3、員額總數

研擬準則最棘手的問題,並非前述的機關單位的「數量」,因為觀察各級地方政府組織的現況,不難發現可以歸納地方政府組織規模的基本問題。然個人認為,員額總數才是當時最難解決的課題(但以2009年來說,這點未必會是一個主要焦點)。各級地方政府到底要有所少員額呢?經檢視後發現1999年當時規範各級地方政府的編制員額的系絡十分複雜,難以找出一套較有系統性或可歸納的因素。簡單來說,直轄市政府的員額直接由行政院人事行政局管控,縣(市)政府府本部由台灣省政府民政廳規範,各級所屬機關雖由台灣省政府人事處統籌,但仍由省府各該業務機關規劃後,再由省人事處理。換言之,縣(市)政府所屬機關各自有各自的體系規範。

對於直轄市政府的員額,中央向來都是以關愛的眼神對之,影響所及對其員額編制,是較為寬鬆,以台北市政府而言,在1989年7月當時的行政機關編制員額數14317人(不含醫院、警察、消防、學校及事業機構等機關構),高雄市政府行政機關編制員額5815人,當然這些數目都是歷經2、30年的發展而來,當時中央對直轄市政府的員額並沒有所謂員額總數的管控,或是依直轄市的人口數、財政、面積等條件,大多從個別機關組織的修編或新設時個別審酌。至於縣(市)政府是以人口數來框定的方式,而各所屬機關則依個別業務性質設算,並非每一個機關都有相同的原則。因此如何將直轄市政府其與縣(市)政府或是鄉(鎮、市)公所,以相同的標準或原則、架構規範,框定員額總數?準則研擬時曾經考量「歸零」後新創公式計算,但其結果無法貼近當時的現況,而被迫放棄。

回到準則的基本理念,迴光反照關於地方政府員額總數的問題性質,起草人發現,總員額到底多少,應該是組織制度性的後設課題,並非前提條件與限制。我們應該要承認過去制度設計的不妥當,但也需真誠地說無法改變那些原本的不合時宜的結果,但只要努力可以確保未來分配上的公平。然而,遺憾的是,對於直轄市政府的員額,在只能承認當時直轄市員額的現況下,經由政治議價(bargaining),而量身訂出台北市政府編制員額15400人,高雄市政府編制員額6500人。惟縣(市)政府部分,則能以1999年8月的現況員額為基準數,經由一個公式設算各縣(市)政府可以增加的員額數,兩者相加求得各縣市政府員額的總數(準則23條參照)。簡單來說,對縣(市)政府而言,增加的分配設是公平的方式計算而來,就當時而言,也僅能如此。

意想不到的影響

老實說,目前的準則,並非是規範地方政府最佳的方式。如果對照前述所言有關地方自主組織權的意含,準則不宜規範機關層級的限制,也不宜規範規模的數量,更不宜規範員額總數。充其量只能就機關、單位等組織的基本架構做一些原則性規範。到底要有幾個機關層級、多少機關單位數,乃至多少員額總數,皆應交由地方自治團體中的行政與立法二個部門決定,當然地方政府應應該負起完全的責任。這是一個理想的地方自治環境,或是說中央與地方種共同努力的目標。不過這種理想或目標,以當前地方自治的實踐能力,我們應該們心自問,現在有這樣的條件或環境嗎?個人可以肯定地說,目前沒有。

準則施行迄今已滿10年,在這10年中,以成為規範地方政府組織的最重要法制,從10年經驗,或許有一些負面評價,或許實務界仍有不同意見,但可以肯認一點,至少讓2個直轄市政府、23個縣(市)政府及319個鄉(鎮、市)公所的組織,全部納入內政部可以管理的體系中,尚未發生影響地方自治發展的重大窒礙。在這其中,雖然認為準則以法規命令的位階,規範地方政府重要的事項的評論意見,但實際的經驗事實是多數地方政府希望維持目前準則的法位階,不宜提至法律的規定,會有如此的聲音,最主要的因素,應該是現行準則的架構,是符合地方政府組織運作的需要,但提升到法律位階,修正不易。簡言之,準則發揮組織彈性的功能,這是起初沒有想到的結果。當然以當前的地方自治發展的趨勢與環境,準則是否能符合當前的需要,也已經到了需要深思檢討之處。

從這裡,似乎可以觀察一點心得,地方政府組織權發展固然需要有法制化予以鞏固,但法制化的實體,如果是以管制的目的,而非輔導、鼓勵或是彈性的思維,是無益於地方自治的實踐。或許可以如此說,法制化僅為地方自治的一種表象,若法制的意含符合那些關於因地制宜、彈性自主、自我負責與管理的實質內容時,方可稱為地方自治的王道。

 
地方行政機關組織準則與考銓事項的愛恨糾葛

談論地方政府組織,不能忽略準則與考銓事項的愛恨糾葛。可以開宗明義地說,考銓事項,尤其是職務列等,固然並非準則的重點,在準則規範中也只有第26條明定與職務列等間的關係,但這其中的糾葛關係,是從實務運作中產生的現象。準則起人初衷認為,地方政府的組織應重視對外執行公權力行政的效能,並與予實踐地方自治,而職務列等則是反應組織內部公務員的權利關係,二者目的不同。然不可否認,地方政府組織的內部關係,是考銓機關最關心的課題,而緊緊地扣著準則不放,甚至有過度解釋準則情事,而影響地方政府組織的備查作業。以下從幾個問題來說明準則與考銓事項的關係:

(一)銓敘部很希望準則能照其意見修正

事實上,研擬準則之初,起草人並沒有把考銓事項的觀點納入,因為無論是省縣自治法、直轄市自治法乃至於地方制度法,有關地方行政機關組織的法制程序,「行政備查」與「考銓備查」並不是一條線上的思維,上開法制也僅規定涉及考銓事項部分才需要報考試院被查。故而,一些不涉及考銓事項部分,考銓機關的意見就納入參考即可。但如果說準則涉及考銓事項部分,應該是在一些重要的常任文官「職稱」部分,諸如直轄市政府中的副秘書長、參事或縣(市)政府的參議、副主管(首長),鄉(鎮、市)公所的主任秘書、秘書等職稱。準則再這一部分,就會尊重銓敘部的意見,並徵得其同意,方可納入準則中規範。不過準則最近的修正方向,將會逐步將屬常任文官的「職稱」慢慢刪除(例如縣市政府的參議),使其回歸銓敘部的相關法規中規範。

就考銓機關的立場,認為準則是地方政府組織法制的上游,考銓則是下游,上游如果沒有管好,下游就會氾濫成災。故而銓敘部經常提出修正意見,並函請內政部參考,例如過去曾建議準則應統一規範地方政府哪些機關單位是應設,哪些得設,也建議機關單位名稱要統一性。又例如曾建議,地方政府「科」的設置,應該要有基本人數的門檻等等。一言以蔽之,從過去的實務經驗體察,考銓機關是將準則緊緊地黏住,以最近的案例來說,就發生內政部以地方制度法及地方行政機關組織準則主管機關立場所為的行政解釋,行政院、地方政府皆予認同並依循之,但考銓機關依然存有疑義,而差點要因此召開行政考試兩院協商的特殊個案[8]。

基本上,從強調層級節制明確與金字塔型的組織設計觀點,這些似乎是合理的建議,但要強調因地制宜,彈性自主的原則時,二者自然會發生觀點不同的「歧見」,然有「歧見」就一定不好嗎?當然這是哲學性的問題,亦非在本文中可以討論清楚的課題。

(二)地方行政機關組織準則是考銓法規?

承上,內政部與銓敘部過去以來對於地方政府組織法制上那些不同的歧見(這類歧見其實是少數的,但卻深深影響地方政府組織的運作,而被迫突顯 ),個人歸納起來,可能主要的原因在於,考銓機關將地方行政機關組織準則認定為「考銓法規」所致。然依我國憲政體制,內政部有權訂定「考銓事項」的法規嗎?或是說地方制度法有明定準則須會同銓敘部嗎?還是準則除了由行政院「核定」外,還要經過考試院「核定」?或是兩院會銜「核定」。如果免強有所牽扯,也只有在地方制度法第62條第6項後段規定「各權責機關於核定或同意後,應函送考試院備查。」,有關權責機關的核定包括行政院所核定的準則,但同條的前提是指涉「直轄市政府、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所」,從立法原意、法體系有可能包括「行政院」所核定的準則嗎?

事實上,考銓法規「範圍」、「界線」的問題,過去以來常被提及,但顯少見考試院與銓敘部就此有很明確的指陳、解釋或說明。簡單來說,如果考試院及其所屬制定的法規,泛稱為「考銓法規」,應該較為各界接受。因此,對於行政院、內政部所為有關地方制度或是地方行政機關組織準則的解釋,考銓機關仍依應予尊重。

(三)職務列等真的是地方政府組織的重要關鍵

前述,準則重視地方政府的組織對外執行公權力行政的效能,然職務列等則是反應組織內部公務員的權利關係,確是絕大多數地方公務人員關心的議題。在地方政府公務人員職務列等的設計體系中,直轄市政府高於縣(市)政府,縣(市)政府高於鄉(鎮、市)公所,此種體系的思惟從威權體制時期迄今,似乎沒多大改變。精省後直轄市政府維持現制未變動,縣(市)政府則有明顯的變動,地方制度法一開始明定副縣(市)長比照簡任第12職等(現在則比照簡任第13職等),縣(市)政府一級單位(機關)主管(首長)簡任10至11,副主管為薦任第9職等,課長為薦任第8職等。這和先前省縣自治法時期相比,僅一級單位(機關)主管(首長)職等從過去薦任第9職等提升,又新增置副主管職務而已。但是對於縣(市)政府業務推動的核心主力「課長」則仍維持不動。

隨地方制度法施行,縣(市)政府的自治量能逐漸放大時,提高職務列等的呼聲四起,以2005年春天為例,當時行政院謝前院長一上任,縣(市)政府即共同連署要求提高一級單位(機關)副主管(副首長)職等從薦任第9職等調為簡任第10職等或(9-10),與課長的職務列等調整為薦任第9職等或(8-9)。以當時縣(市)政府(其實也是縣市長)的共同意見,認為在未大幅增加人事費或可得控制的前提下,適度調整上開2個「關鍵性」職務的職等,對縣(市)政府組織的運作有其重要性。此訴求行政院、內政部與人事行政局基本上是支持與肯定的,但考銓機關總是以涉及職務列等的「職責程度」、「業務性質」及「機關層次」未改變或所謂需有「整體性」與「衡平性」考量云云理由,認不宜僅就部分「關鍵性」職務調整而作罷。

但隨2007年4月立法院修正地方制度法第4條,台北縣以準用直轄市規定的方式,取得準用直轄市政府職務列等的「果實」,緊接著,同年7月立法院修正地方制度法第56條,縣(市)政府以政治任命的一級單位主管(首長)職務比照簡任第12職等,帶動地方行政機關組織準則於同年12月對於縣(市)政府組織的重大修正。連帶地,關於地方職務列等,考銓機關等於被迫必須檢討修正提升以回應立法院的壓力。

試想,如果考銓機關能回應當時縣(市)政府對於提升「關鍵性職務列等」之呼聲,地方政府會透過立法院以修正地方制度法的途徑,來達到他們的目的嗎?又如果當時即可滿足地方政府的訴求時,拉近了縣(市)政府與直轄市政府的差距,則2009年縣(市)合併改制直轄市又是如今的發展嗎?

或許會不予認同這樣的觀點,個人必須指陳:職務列等是地方政府組職改革的重要關鍵之一;而考銓機關如仍堅持職務列等調整需考量「職責程度」、「業務性質」及「機關層次」等因素(公務人員任用法第6條的規定),而不納入因地制宜、彈性原則的精神,則考銓機關將會是地方自治實踐上的一個障礙。

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[1] 釋字498號解釋理由書略以:基於住民自治之理念與垂直分權之功能,地方自治團體設有地方行政機關及立法機關,其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生,分別綜理地方自治團體之地方事務,或行使地方立法機關之職權,地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項,依法僅得按事項之性質,為適法或適當與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內,享有自主與獨立之地位,國家機關自應予以尊重。

[2] 釋字527號解釋理由書略以:所謂自主組織權係謂地方自治團體在憲法及法律規範之前提下,對該自治團體是否設置特定機關(或事業機構)或內部單位之相關職位、員額如何編成得視各該自治團體轄區、人口及其他情形,由該自治團體之立法機關及行政機關自行決定及執行之權限(參照地方制度法第二十八條第三款)。中華民國八十八年一月二十五日地方制度法公布實施後,各級地方自治團體之機關及職位之設置程序,應由地方立法機關依照法律及中央主管機關擬訂之組織準則,制定組織自治條例,始得辦理。

[3] 關於這點,主要的癥點是在地方自治團體的組織權需符合上位「法律」的規定前提這一層次上。如此來說,如果法律規範地方政府有關組織權限的密度過於嚴格,不等於壓縮了地方組織權就其機關、內部單位設置與員額編成的自主空間。我們常見一些作用法律皆有規定地方政府「應設」某某機關、某某單位,或是規定某某專責的職位,又最為典型的規定,即人事、主計、政風等三個一條鞭專屬法律,規定了「各機關」﹙包含中央與地方﹚皆應設置渠等組織,人事、主計、政風等一條鞭法律其規範我國各機關密度之高,實為罕見。

[4] 釋字第550號解釋理由書略以:地方自治團體受憲法制度保障,…固有法律保留原則之適用,於不侵害其自主權核心領域之限度內,基於國家整體施政需要,中央依據法律使地方分擔保險費之補助,尚非憲法所不許。前述所謂核心領域之侵害,指不得侵害地方自治團體自主權之本質內容,致地方自治團體之制度保障虛有化。基此,似可進一步論述,所謂「核心領域之侵害」,除須有法律明文規範外,尚需符合「比例原則」的要求,因此,關於釋字527號所指「自主組織權」的意函,應可做適度的調整:「地方自治團體在憲法保障地方制度及法律充分尊重地方自治之規範前提下,就該自治團體是否設置特定機關(或事業機構)或內部單位之相關職位,員額如何編成,得視各該自治團體轄區、人口及其他情形,由該自治團體立法機關及行政機關自行決定及執行之權限。」

[5] 關於臺灣省政府依據省縣自治法,研擬的縣市政府組織規程準則與鄉鎮市公所組織規程準則,雖於1998年中經省議會通過,但當時行政院已積極推動精省工程,而內政部也已著手研議規範地方政府組織的準據法,因此當時2個省法規並沒有公布,而隨精省夭折。

[6]這點與一般實務上採行政法學者吳庚教授定義「組織法規、印信、獨立編制、預算」略有不同。按獨立編制與預算,這是行政機關的內部行政管理作業,是配合人事與會計的需要。關於機關的界定最主要的應該是以代表國家或地方自治團體對外表示公權力行政,不宜將內部的行政管理須需要的表像作為機關的定義條件中。

[7] 在2001至2002年間,銓敘部曾以為便利民眾洽公為由,建議期盼內政部能將縣市政府與鄉鎮市公所機關單位名稱統一,但內政部不為所動。因為從組織名稱或其屬性的變與不變中,我們才能去體驗出地方自治的真諦,同時也可體查出哪些是共同性的業務,而哪些是可調整的。 經過10年來的施行,慢慢各地方政府機關單位組織的名稱,已趨於穩定,而考銓機關也不在提那些建議了。

[8] 參見2009年9月29日自由時報北部版報導,及同日銓敘部新聞稿。

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作者簡介
徐揚
中國文化政治學研究所碩士、國家高等考試第二級及格
地方制度實務工作者
地方制度法教室 http://mypaper.pchome.com.tw/news/moi5581/
e-mail:kevin9087@yam.com

 

 

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