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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 徐 揚

地方政府組織的過去現在與未來(下)

文 / 徐揚
【台灣法律網】


四、另一個典範變革的可能

在過去的幾年間,拉近縣(市)與直轄市的差距,是地方制度改革的一個重要政策方向。畢竟直轄市制度在發展40年經驗後,相信在多數國人內心都會認同,直轄市代表著一個優越的地位,當然這也代表城鄉發展的一種反差與對照。不能否認過去以來國家對於直轄市是優越於縣(市),以至於2009年的初夏,會有11個縣(市)政府向內政部分別提出以合併或單獨改制直轄市計畫,那種未謀地方發展的動機。

台灣在2010年12月25日後即將有5個直轄市,而首善之區的台北市其人口、面積等規模將從「老大」變為「老4」(人口),或「老5」(面積),這是更甚於精省的地方空間大變革。老實說不僅是從組織制度上,面臨變革,幾乎可以說在國家一些重要制度上都會有所影響,這不是危言聳聽的警語[1],但我們只要能掌握空間結構變革對國家制度的影響因素,妥善利用變革契機,還是可以有所為的。以地方政府組織設計言,應思考現行的準則能否足以因應這一波改變的問題?我的答案是,準則要修正,尤其是對於直轄市政府的組織,在思維上需有所調整。

首先,現行準則雖然發揮穩定台灣所有地方政府組織的基本架構,但不可否認的一點,準則對於直轄市政府的組織,是遷就北、高2直轄市的現況。但是當直轄市變多了之後,目前的準則內容夠用嗎?

第2、檢視台灣的5個直轄市,除台北市為持現狀外,有3個是合併的,1個就地改制,就台北市以及未來的老大「新北市」,或許現行準則還可以適用,但那3個合併的新直轄市其新的組織該如何安排?還是維持目前準則對直轄市的思維嗎?

第3、如果準則的思維該改變,那何處該調整,又何以要改?

治理空間與組織結構的新關聯

地方自治團體的「空間」可以說是一個隱含著「權力」的區域,而任何空間結構的安排,也是一種制度設計的權力佈置,當然組織也是其中之一。在縣(市)改制直轄市之後,新的台灣地方空間結構的安排,其相對應的地方政府組織的制度性設計又該如何?首先我們應該先去理解,地方治理空間的結構問題。

當前地方治理面臨的複雜的環境,不同於過去的治理環境,地方領導者首先是會面臨到嚴格民粹的挑戰(pluralist challenge),除了透過選舉取得民選行政首長的身份外,也要在施政滿意度上獲取高分或是前階段的排名,以便作為連任的民意基礎或是爭取向上中央執政機會「政治甄補」的本錢。民選首長需要透過其所屬指揮監督的行政機關組織的能力,提供居民公共服務,並以此服務的績效來獲得治理上的政治性支持,因此組織成為重要的工具。但隨著社會形態日益複雜,人與地的關係比以前更為密切,尤其是里鄰的生活空間,交錯著土地混合或多元化使用所產生在空間地理上的網相連(a locus of overlapping webs of relations on diverse spatial scales)的情況,其中同時存在太多的社會分化,產生了社經極化發展(polarisation)與社會衝突(exclusion)趨勢,這種趨勢是會向下滲透到社會基層或底層,也因此促成了新的空間型塑與課題。(P. Healey, S. Cameron and S. Davoudi,1995:1-20)以縣(市)合併為例,合併後的城鄉發展條件差異所呈現的社會空間結構,是否也該思考可能帶來的社會衝突而造成都市的失序與混亂或是導致「分散的困境與關係重塑」(morass of fragmenting and recombining relation)的情形(P. Healey, S. Cameron and Davoudi,1995:6)。換言之,地方發展可能不會是整體的,而呈現空間發展的碎裂(bits and pieces),但也由於這些複雜關係的因子,治理又是需要去回應人民對「優良治理」的認同,這都需要經由我們對於治理更深入的了解後,治理權力與空間關係,才能有所制度性機制的回應與安排。

空間對於治理的觀念是經過(1)地理上的條件,(2)地方在全球化的經濟關係與文化的吸收與擴散,(3)地方政府本身的官僚機構,對於治理政策的規劃、陳述或宣傳等機關能力與(4)透過行動性與居民的自我認知與在地公共事務的關懷,重塑空間與領域的功能角色等4個因素「整合」的連串完成的。(Patsy Healey, Goran Cars, Ali Madanipour and Claudio de Magalhaes,2002:217-222)而此4個因素,個人認為地方政府的官僚機構可能會扮演關鍵性的角色。透過對地方社會資本(social capital)累積的深入能力(penetrative power)、汲取能力與商議能力等3種能力(陳痗v,2002:165-157),促成治理系絡的制度性連結(institutional linkage),彼此相互授能(mutually empowering )進而提升地方政府機關公共政策的執行能力及可治理性帶動地方發展(陳痗v,2002:70-72)。回到對於治理的系絡的檢視觀察,這種制度性連結能力就是一個透過官僚體系運作與執行的力量,同時也是「from government to governance」理路的貫穿。
 
當直轄市多了之後的地方政府組織

當台灣的直轄市從原本的2個變成5個後,對直轄市政府而言,多了一些可以競爭的對手,這將會突顯都市治理的重要性。然都市治理的效能對於地方(空間)是很重要的因素,在治理過程裡官僚組織的科層與次級區域空間結構,需要多層次概念的再結構。當然,討論都市治理的意含,已非拘泥於傳統地方的科層層級,而著眼在一些都市的紋理結構中(徐吉志與周惠蘋,2006:19-22),例如直轄市下的「區」與「里鄰」等單元。

這種科層的層級結構與空間劃分,是否符合當前都市治理的思維與治理模式的需求?事實上,都市空間的特質也是一種治理的資產,而這應歸因於都市空間同時也是一個勞動市場;都市空間本身具有資源及其發展的能力、都市本身就是自然生態的一個體系、都市是一個社會網絡結構(Patsy Healey, Goran Cars, Ali Madanipour and Claudio de Magalhaes,2002:17-18)。因此討論都市治理,應將「都市」視為一個統合性治理的空間( governance space ),這是一個偏向地理學或都市計畫的概念[2]。

單刀直入地說,個人認為未來直轄市政府組織制度設計乃至於縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所的組織,開始要有地理學的視野,會有這種轉變,全球化的因素是一個重要的因素。事實上,理解空間(space)上的與都市空間(spatial)動態上的調查的關鍵因素可以從「尺度」(scale)的分析來詳細描述。在全球化的政治經濟領域上,尺度已經被徹底改變,這說明著全球化的因素介入了空間結構的「再尺度化」(rescaling)。此外,次級國家的空間「再尺度化」最主要的關連是來自於都市政治與都市的政策,這導因於透過地方的地位或是地方政府體制的介入,地方或是區域(regional)的尺度從國家尺度中獲得更多的責任與自主性的轉移,這些來自於國家職能的下放。這種關於地方治理職責的制度性建構,通常也伴隨著政策本能的改變。經由這種從國家與國家經濟所獲得的「鬆綁」(adrift)的職能,使得地方與都市政府有更多的職能去確保在全球經濟體系上的競爭性效能。﹙DEBORAH  MARTIN,EUGENE  McCANN  and MARK PURCELL,2003﹚

治理網絡、都市空間、官僚組織的制度性整合

另一方面,都市治理「事務」(尤指公共服務的事務)的整合問題,是都市政府要透過治理網絡提供公共服務的「利益」。如何把可以創造轉化成為達成利益的相關環節,而鑲嵌於都市治理網絡?這是一個具有實體的事務與政策並以其為基點來整合相關的資源、評估策略、排除不必要的束縛,以決定都市政策的優先次序。依Stephen Goldsmith and William D. Eggers(2004:77-83)的看法建議,都市整體的空間內部中應建立一個適當的行政支援體系。這一個鑲嵌於都市適當的空間的行政支援體系,就非常重要,過程中會呈現治理網絡、都市空間與官僚組織三個面向的制度性整合課題。進一步論述,都市空間及領域的疆界區域,所涉及的公共事務整合程度,多少受到整合實體事務在空間尺度規模大小的影響,這是一個能量(capacity)的觀點。主要有二個趨勢,一個是向下到基層里鄰、社區會至市民,另一個是向上,結合都市政府的高層級領導核心、中央政府,甚至發展到全球化的跨國性方向(李長晏,2004)[3]。如果治理網絡發生在上述的趨勢中,整合的過程與趨勢,也會在其中形成,不僅如此,因應不同的治理趨勢而建構的網絡體系,就會鑲嵌於不同尺度的都市空間。而這種治理網絡的整合與空間

大尺度
 
中尺度
 
小尺度
 
空間尺度
 
治理網絡
 
市民及網絡利益
 
整合
 
 
圖:治理網絡與空間的整合,參考,夏鑄九著,理論建築-朝向空間實踐的理論建構,頁60:摩爾,都鐸與豪爾提出的環境設計研究模型,繪製。
 
尺度關係,如圖示:
 
 
簡單來說,把都市整體市為一個整合性的空間或是地區,落實不同事務層次的治理需要,就會需要關心都市下還有哪些次級活動區域(sub-arena)與該區域尺度規模的問題。然而相關的行政支援體系,即可依各種次級活動區域與其尺度規模透過組織或機關的設置,來整合各該尺度空間內的治理網絡。
 
一些關於新生直轄市政府組織設計的建議

2009年的7月初,行政院過4個改制直轄市計畫案,進一步分析此4個改制計畫,雖然有單獨與合併兩類,但再仔細分析應該有3類,一是台北縣單獨原有空間改制直轄市,定名為新北市,二、台中縣(市)、台南縣(市)以各自的空間以及相同的地方層級合併改制直轄市,分別定名為台中市與台南市,第三、高雄市以原有直轄市的地位,合併高雄縣改制為直轄市(到底合併後的高雄市與原本的高雄市在法律地位上,究竟是舊的高雄市還是新的高雄市。同樣的問題,新舊台中市、台南市與新舊高雄市在法律地位變動過程比較,是個有趣的問題,但本文,囿於篇幅與主題,不予討論)。

綜合從地方政府組織制度的演變,實務運作的現況與治理空間的變革趨勢,毋庸置疑,新生直轄市政府組織的制度規範,將會是未來幾年內,一個影響地方發展、與地方制度改革的轉類點,以下僅提供個人的一點心得與建議:

第1、無需拘泥於現有直轄市政府的組織模式與案例

目前的北高二市分別經過40年與20年的發展經驗,各該組織的業務執行與運作,已經其穩定性,固其穩定的組織結構設計雖可供新生直轄市政府組織設計的案例參考,畢竟那還是一個擁有「均質空間結構」的直轄市政府的組織架構,是否就能符合3種類型的新生直轄市發展的需要?

進一步來說,地方制度法與地方行政機關組織準則所規定有關直轄市政府組織的基本結構,例如所屬一級機關上限32個,所屬機關以2層級為限,直轄市下設區公所等基本結構,或許都可適用新生直轄市政府,但是員額上限15400人,有無可能檢討呢?又要設哪些一級機關,或二級機關則應端視個各該新生直轄市的發展區要,無需模仿目前台北市與高雄市的機關設計模式。

第2、原有組織人事的安排雖然重要但非必要

4個改制直轄市案,除原本的高雄市、台北縣政府的組織編制係以直轄市政府規制辦理外,其餘皆屬縣市的規制。雖然96年7月11日地方制度法第56條及第62條修正條文公布施行,縣(市)政府主任秘書改為秘書長,原以機要人員方式進用的一級單位主管或一級機關首長,改為比照簡任第12職等的政務官;又一級單位與一級機關下設「課、隊、室」改為「科」。上開修法,除政務職主管或首長的比照列等,仍低於直轄市政府的比照簡任第13等外,其餘「秘書長」職稱,及「科」的設置,與直轄市政府的結構(除公務人員的職務列等外)差異甚少。換言之,如果考試院能適度提高縣(市)政府職務列等,縣(市)政府在組織結構上與直轄市政府的差距,即有明顯的拉近。

當然2個縣(市)政府組織的整併,光從一級單位與一級機關的總數,合併後的新直轄市將會少掉很多一級單位主管與首長,但是從市長的角度言,原本只能有半數政務職的主管(首長),未來除主計、人事、警察及政風4個一條鞭機關首長外,最多可有28位政務職首長,這對於新直轄市政府的「都市領導」領導團隊相較於縣(市)級的執政團隊有很大的不同。所以未來新生直轄市政府的組織人事,首重直轄市長的執政團隊組合,至於原有常任文官部分,本於公務人員的保障制度,其基本權益不致受損,縣(市)政府原有一級單位(機關)的常任主管(首長)除能獲得直轄市長的任命而轉為政務職外,自無繼續擔任機會。

然而較關鍵性的問題,是在新生直轄市政府的一級機關可以設置幾個「科」,有無上限?再則副局長的「人數」與其他簡任文官的「人數」,這些準則並沒有規範,有些是需從考銓法規中探究的問題。簡單舉例來說,台中縣(市)合併後新台中市政府民政局的科數,是目前2縣市民政處的合計嗎?亦即1+1等於2嗎或是大於2?又高雄縣(市)合併後高雄市政府民政局的副局長是幾個,可能比目前多嗎?

第3、理解新都市治理空間的地理性碎裂因素

新生直轄市的地理條件因素,是必須重視的問題,如台中和平鄉、高雄3個山地鄉,這些山地區域濱海地區甚至都會區域,皆為新直轄市擁有的地形地貌,與現行北高二直轄市趨近於均值的地理條件,有很大的差異。因此反應在治理空間的與居民的生活模式與社經環境,就會呈現空間結構上人與地的碎裂性的現況,而需合理呼應組織的制度性設計。

反應地理條件因素的直轄市政府組織設計模式,包括一級機關的功能角色,二級機關的執行面向或是派出的二級機關設計皆不宜以現有縣(市)政府層次的組織設計思考,也不能比照高度都市化的北高二直轄市政府組織,尤其是次級分區的行政機關﹙區公所組織﹚的設計,更應考量合併後的複雜空間碎裂性因素,融入於治理網絡的制度設計與公共服務的提供。換言之,都市治理時代,都市官僚行政組織的設計,已非傳統組織理論科層化(hierarchically)的設計邏輯,應將空間與領域的觀點鑲嵌於組織制度的設計中。

第4、空間尺度的層級概念與整合

承上,如何將不同尺度的空間與領域觀點鑲嵌於新生直轄市政府行政機關的組織設計?首先,民選新直轄市長將會是一個「強權市長」,依法定具備直轄市政府所屬機關首長的人事權,不僅透過政務官首長的任命,還包括二級機關與區公所首長(常任文官)的任免,可以組成一個龐大的都市領導團隊,換句話,新生直轄市都市治理的都市領導的概念,不能僅看民民選市長一人,其他「指定性的領導者」(delegated leader)也不能僅以政務職的一級機關首長為範圍,還要包括所屬二級機關與各次級分區的公所首長,如此方能因應地理空間結構的須要,這是行政學理的行政首長「控制幅度」的基本觀念。

其次,對於民主治理時代的要求,不同層級機關會有不同層次的「參與」,以直轄市長為主的發展規劃或願景、領航的都市治理政策,正式性與合法定的「社區參與」機制固然是透過市議會的民意代理人體制,但經由治理網絡的架設,導入自願性組織、私部門、NGO、企業或其他標的團體資源力量於公共事務的領域,亦是新公共管理治理途徑的取向,這是大尺度治理空間參與制度觀點。然而都市治理的「在地化」與「居民自主性」的心聲,未必是直轄市長一人能完全照應,經由都市事務的分工與組織的部門化設計,提供第一線的公共服務,同時也有利基層社群民主或是審議式參與的「接近」捷徑,而不用處處要透過市議員的代理人制度。再則,改制後的新直轄市,原有的鄉﹙鎮、市﹚自治取消,鄉﹙鎮、市﹚級公職人員的的民意代表性功能替代性或是基層民主的心聲如何向上反應?

第3,考量市民到直轄市政府各級機關或是區公所獲取公共服務的「時間成本」因素。因應新生直轄市的治理空間,縱使擴大都市領導階層的範圍,呼應在地性的「地方參與」與「行政效能」的要求,新生直轄市政府各級機關不能完全以「單一性」方式思考,將執行功能全部集中單一機關組織,故而需考量「分部化」的設計(例如目前縣市合併改制所提的第一辦公區或第二辦公區的概念)另一方面的反向思考,如考量機關組織設置的「精簡政策」,則各次級分區公所的組織功能與業務事項,應以創新思考方式宜將現行鄉(鎮、市、區)公所的組織模式,整合一、二級機關的公共事務執行功能設計。換言之,未來直轄市各次級分區的公所組織模式,應考慮發展不同於現行的鄉(鎮、市、區)公所的組織模式。

第5、新生直轄市政府的組織要能引領台灣的發展趨勢

當台灣有5個直轄市之後,觀察都會區的型塑而產生的「輻射效應」,台灣5大都會區的域發展是可以期待的(仉桂美,2007)。做為區域中心「領頭羊」的直轄市政府,其組織設計不光關注於都市區域內的治理層次而已,一個與鄰近地方政府間的關係,同時兼顧全球化或是東北、南亞以二岸關係的台灣地理區位的指標都市任務,皆影響未來市政府組織架構的規劃與設計。故而宏觀的都市組織設計思維是必要的,如此反應在新生直轄市政府的組織設計,除了地方制度法的基本架構外,實體機關組織的規劃可能要分層次思考,建議如下:

第1層級:大尺度組織模式:以直轄市政府一級機關為主要,直轄市政府的一級機關首重「政策規劃」能力,應將業務執行功能降到最低,以扮演因應全球化接軌與跨區域領航的任務需要。是以,在大尺度組織思維下的一級機關,至少應具備提出都市發展願景、解決區域內衝突、回應市民心聲、制定政策綱領、研擬自治法規的基本能力。才能上承民選市長的政策方針與下啟所屬機關的政策執行;此外一級機關的數設置應以「業務性」功能為主要,「輔助性」功能的一級機關(如人事、主計、政風、法規、訴願、研考、新聞公關、教育訓練等)應整併或設為二級機關。

第2層級:中尺度組織模式:中尺度組織模式有3種可能方式:
1、以直轄市政府二級機關為主,除了業務執行面的強調外,一級機關的業務執行功能應轉移到二級機關,同時應加強其扮演都市治理空間的政策規劃任務,具體來說,也要具備制定自治法規的立法能力,不能全依賴一級機關的自治立法。
2、當新直轄市政府的二級機關著重在業務執行面向的設計時,面對新直轄市的廣大幅員,與公共服務效率化的考量觀點,二級機關的「單一性」設立原則,將會面臨空間碎裂化的挑戰,二級機關的再分部化問題應予思考其可能性。另外二級機關的「多樣性」與「分部性」的功能設計,也是可以參考。
3、新生直轄市的各次級分區的規模、功能、角色的設計,可採「多元化」與「綜合性」設計,如此則可減少分部化二級機關的設置,舉例來說,建設局、工務局、都市發展局的業務執行可下授整併後的次級分區公所組織執行,同時,原本戶政事務所,衛生所甚至地政事務所的業務亦可納入整併後的次級分區公所組織,換言之,新的次級分區公所將可扮演小型直轄市政府的功能。

第3層級:小尺度組織模式:都市豐富文化底蘊,不在於其宏偉的公共建設、美麗建築的天空線與富麗堂皇的城市風貌的呈現,而是在於都市內部鄰里街道的多樣性與包容性中反應的城市「庶民生活」中,這是一個以「人性尺度」為主的小尺度空間(吳鄭重,2007:22-31);同時小尺度的空間,也是審議式社區參與最為便捷的實踐空間。如果正式化的直轄市政府第一線公共服務組織仍為區公所,則區公所將扮演實踐豐富都市文化底蘊與營造城市日常便利生活的重要行動者,因此公所應關注與村里鄰、公寓大廈組織或其他在地化的團體或是非正式組織的網絡建置關係。只是,當次級分區是採整併且擴大化趨勢發展時,原本小尺度治理空間的公所組織地位與職權,勢將往第2層級的中尺度治理空間移動,而不利小尺度治理的需求。因此第3層級小尺度空間的治理組織型態,除端視次級分區的調整情事外,宜發展多元化的組織型態,非以正式官僚組織體制為主要,果此,符合第3層級治理空間的治理網絡設計,更因導入更多的基層社區參與機制與網絡,強化都市底層的社會資本能量(social capital),促進城市生活的民主與善治理。
 
五、結語

體察台灣地方自治的法展歷程,1994年的自治二法,可以說是伴隨台灣民主發展而來的第一個果實,開啟了有關地方自治制度性保障憲法層次的典範,這一時期的地方自治「民主化」與「法制化」應該是研究社群詮釋地方自治的共識概念。1997至1999年的精省,作為台灣地方制度最重要的核心主體「台灣省」面臨「精省」的變革,而由縣(市)取代與直轄市成為國家第一級地方自治核心主體,地方制度研究的典範概念,不僅是「民主化」與「法制化」概念的充實外,也開始去討論一些「府際關係」、「權限衝突」、「跨域合作」、「自治權能」、「財政分配」的概念,基本上這一波的典範概念,因為「精簡政府層級」而更為豐富,同時伴隨著英國工黨的地方制度改革、全球化變遷,「地方治理」成為統領地方制度研究的核心典範概念迄今。

2009年縣(市)合併改制直轄市的空間變革,會帶來地方制度典範的強化或變遷呢?老實說我還在觀察與思索,這是一次不同於「層級」,而是地方政府「數量」的改變,到底「數量」改變後,會造成哪些影響面向,目前我尚未看到學界社群有提出較為整體性或系統性的論述。這一點並不令我意外,因為過去2次地方制度的變革過程中,大多是以法律、政治、公行或財政學門為主要的研究社群,但這次決定「數量」變革的學術社群,除上開外還加入了都市、區域研究,國土規劃、環境保護、經濟、水資源、文化,交通等領域,甚至制度變革過程中地理、社會、歷史人文等面向,也是都納入決定「數量」的因素中。

目前我們都處於「從地方政府到地方治理」的典範中,共同探索台灣地方自治發展的問題與提出我們的一些看法,但未來會出現典範的移轉嗎?或是說仍還還是以「地方治理」為主?如果發生典範移轉,那「治理」之後之典範會是什麼?

在本文前言的後段,個人提出一些關於地方自治發展偏向哲學性的議題,當發現這些問題時,曾經迷惑過,那些問題有價值嗎?真的是問題嗎?以這次的縣(市)改制直轄市為例,起初先是尋求行政區劃「認識論」的答案,但又陷入「目的論」的迷思,直到完成縣(市)改制直轄市的17項審查要項並下達時[4],我深知這一波的地方制度改革,終於擴大了台灣地方制度研究的另一個領域,也將可豐富我國地方自治研究的廣度與深度。台灣地方制度2009年的變革將會是一個受國際研究地方制度或是地方政府改革的重大議題。何以說?或許地方政府數量的變動,在其他國家也曾也有過,但不管怎說,合併的成功案例總是不多的,尤其是國家第一級地方自治團體的變動,更且為甚的重點,各國地方合併案例而有改變原有地方「地位」(改制直轄市)的,除中國大陸的一些經驗外(四川的重慶市),其他民主國家仍是少見。所以未來跨國性地方制度比較研究,可能會是一個有趣的課題。

然而,我們還是要回到解決我們自己的問題,當直轄市多了以後我們的地方制度該如何走下去?回到我們改制直轄市的「目的論」[5]?如果是以那個「目的論」為基調,那整套的地方制度改革藍圖是什麼?這一藍圖中央與地方有共識嗎?各相關領域的學術界有共識嗎?似乎又回到「認識論」的詮釋爭議。而以上的這些問題,對地方而言,會不會處於雲端飄邈處而不知基層庶民的心聲呢?或是地方不知中央面對的壓力與無奈?

老實說,對以上的問題我至今仍無法提出進一步或有系統性的建構或論述,勉強的建議,也只有從一些制度變革的研究中去爬梳,了解一些線索,或是踏實地去做一些地方政府的基礎統計資料庫的整理與建立,其實這些基本功,我們都忽視久已。坦白說,在缺乏這些基礎統計資料的情況下,2009年6月23日居然能順利完成縣(市)改制直轄市的審議,這著實帶著一點「幸運」。

探詢那些上面所提的答案,個人認為答案的內容或良窳,可能不是那麼重要,尋找答案的過程相對而言可能是核心,個人認為關於地方自治精神的追求,或許當歷經「衣帶漸寬終不悔 為伊消得人憔悴」後,某一天「驀然回首  那人已在燈火闌珊處」。但是我也擔心最後會是「夕陽西下  斷腸人在天涯」。

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[1] 關於這點,恐非本文能詳予說明的,簡單來說,我國多數的作用法律,規範中央與地方權限,幾乎是以政府層級的思維,例如在中央某某部會,在直轄市為直轄市政府、在縣市為縣市政府等等。這些都是依循1950年的行政區劃架構下,歷經60年的慣性思惟。雖然我們經過精省,但是精省充其量也只不過是將台灣省政府的量能移轉到中央,這10年來,中央釋放到地方的能量,情形如何?有很多嗎?還是地靠自己展現的能量,我們才看到地方的能力?然而一但長期的區域結構經過如此大幅度的改革,這對制度性變革的影響性,我們有多少認識?諸多的問題,都待有志之士能提出擲地有聲的看法,供權責機關參考。

[2]關於都市治理空間的概念,借用台大城鄉所夏鑄九教授著,《理論建築-朝向空間實踐的理論建構》一書中的論述,而予以運用。國內學界對於都市設計有關空間形式的討論,曾有引進開文.林區(Kevin Lynch)的概念,多以交通動線、土地分區使用、一些關鍵性焦點,後來加入一些感官的、認知的與知識的環境經驗性認知。開文.林區(Kevin Lynch)將空間形式的定義,進一步描述「空間形式不再限於實質的事物。它是人類實踐的空間安排,人、財貨與資訊空間流動的結果,以及與這些實踐有關的,表示了某些意義的,修飾的實質容貌。」(引自夏鑄九前揭書,P26)

[3] 參閱李長晏,《由回應到協力-都會治理體制的新挑戰》,2004年台灣公共行政事務系所聯合會第二屆年會,多元環境下公共治理的新定未學術研討會。李文提到有四的趨勢,第一,權力在都市政治體系中下向移轉,即移轉給社區或公民;第二,向上移轉,與中央政府建立夥伴關係,並成為全球與地方經濟創新的節點;第三,控制權向外移轉給遠離政治精英所控制的機構與組織;第四,向外移轉,重視多重組織部門間的夥伴關係,亦可稱為「組際關係」。本文節取前二種趨勢,並將後二者併入前二者論述。

[4]內政部審查改制計畫之審查要項(內政部98年6月6日台內民字第0980107458號函)
一、人口條件:1、轄區內人口數、人口成長之狀況。2、轄區內核心都市與衛星都市人口互動關係。二、政治條件:1、改制案民意之支持度。2、改制後直轄市所扮演的政治角色及功能。三、經濟條件:1、轄區內產業、商業現況及改制後之影響。2、轄區內產業競爭之主要優勢與企業創新能力。3、國際級海港、空港之交通連結度。4、改制後對周邊地區之互補合作及競爭優勢分析。5、改制後自籌財源能力及支出效能評估。四、文化條件:1、轄區內之特殊歷史傳統與文化特色。2、發展「創意城市」之思維、策略與願景。五、都會區發展條件:1、在國土空間發展上之角色定位及帶動周邊地區發展之能力。2、重要河川分布及對改制後水資源利用與管理之評估。3、轄區內公共設施之互補性及交通運輸系統之關連性。4、改制後轄區內環境汙染防治、廢棄物清理之改善及生態保育與節能減碳之能量。六、其他有關條件:1、吸引國際觀光旅遊、跨國企業設廠及參與國際事務之能力。2、提升競爭力與優質都市生活之努力及條件。
 
[5] 參見98年7月2日,行政院3150次院會審查內政部98年6月23日直轄市、縣市改制直轄市審查結論,劉兆玄院長指示事項。略以:未來我們除了北臺、中臺、南臺這3大都會區外,其他地區則可以規劃成「北北基宜」、「桃竹苗」、「中彰投」、「雲嘉南」、「高屏」、「花東」、「澎金馬」等7個區域來推動,每個區域都要協調整合提出區域發展計畫,中央將對先提出來的計畫優先支持,如果有些區域無法整合而各自為政,中央將不排除直接主導其區域發展,所以本案的基本精神,是把地方自治需要的資源多釋放一些下去,讓地方有更多自我規劃的空間,促進區域發展,增加區域競爭力。配合此次改制,「財政收支劃分法」也將做若干修正,將來大家會發現,其實我們是很均衡的照顧每個縣市,不因它是否為直轄市而有所差別。而且好的區域發展計畫會優先得到中央的挹注,中央將釋出更多的財源,所以在財政方面來講,地方都是受惠者。這也顯示政府施政沒有南北之分,而是北、中、南部齊頭並進,一起追求整體競爭力的提升,加強國際競爭力,注重區域的均衡發展,讓臺灣走向另一個更美好的境界。

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作者簡介
徐揚
中國文化政治學研究所碩士、國家高等考試第二級及格
地方制度實務工作者
地方制度法教室 http://mypaper.pchome.com.tw/news/moi5581/
e-mail:kevin9087@yam.com

 

 

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