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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 蕭立信

淺論「職業訓練券實施計劃」規定職業訓練券兩年內不得重複申請之適法性(上)

文 / 蕭立信
【台灣法律網】


壹、爭議問題
 
國家為達「培養國家建設技術人力,提高工作技能,促進國民就業」之目的〈職業訓練法第1條〉,以「對未就業國民所實施之職前訓練及對已就業國民所實施之在職訓練」之方式〈職業訓練法第3條〉,授與國民利益〈即提高工作技能,促進國民就業〉以實現政策目的。而其謂「未就業之國民」之中,尤以具「非自願性失業勞工」身分或「就業服務法」第24條所定義之「特定對象」之自願就業而未就業之國民,向為政府擬訂或實施各項就業促進措施之重點對象。
 
然而,在依上所述特定欲就業國民所具之條件,並參酌其意願,經一定之行政程序之評估與認定,安排並實施職業訓練,以提高其所需之工作技能並促進就業之過程中,因「…鑒於國家資源有限,有關社會政策之立法,必須考量國家之經濟及財政狀況,依資源有效利用之原則,注意與一般國民間之平等關係,就福利資源為妥善之分配,並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定,不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據;關於給付方式及額度之規定,亦應力求與受益人之基本生活需求相當,不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。…」〈大法官會議解釋 釋字第485號〉,自當對於申請對象之身分資格、給附條件及給附標準等有所限縮,以符資源之有效利用及分配之正義與公平性。
 
基於上述,我國現行對於該等身分國民之職業訓練,雖擬訂有多項補助措施,以減輕其生活負擔,提高工作技能,促進其就業,惟對於其身分資格、給附條件及給附標準等仍有限制。其中,尤以「職業訓練券」之措施為今日本文之討論主題;因該措施有關於申請對象之限制規範,係依據「職業訓練券實施計畫」〈以下簡稱該計劃〉之內容為申請對象之資格審定標準;此中,該計劃基於國家政策及資源之有效利用與分配之正義與公平性之考量,明訂有「…二年內未曾接受職訓券補助參訓者,得視接受職訓券實施計畫訓練單位開辦職類班次審查結果,開立職訓券安排參訓。」及「職訓券以二年內申請一次為限…」〈見該計劃之第七點與第十二點〉之文字以做為行政行為之依據及授與利益之約束。
 
惟此授與利益之行政行為之中,產生以下諸項值得討論之處:「職業訓練券實施計劃」之性質為何?開立職業訓練券之行政作為是否為授益處分?授益處分之中關於限制性要件規定,應遵循之原則為何?現行之規範方式是否合乎法治國之原則與精神?


貳、提要
 
按依大法官會議解釋之釋字第443號:「…憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利,則於符合憲法第二十三條之條件下,得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定,與所謂規範密度有關,應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異…又關於給付行政措施,其受法律規範之密度,自較限制人民權益者寬鬆,倘涉及公共利益之重大事項者,應有法律或法律授權之命令為依據之必要,乃屬當然。」與釋字第524號文所指:「…又法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者,該機關即應予以遵守,不得捨法規命令不用,而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代。」中有關「侵害保留」與「法律優位」之釋文,以及「行政程序法」第四條:「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」之規定可知,行政機關對於人民實施之授益行為中,應須注意人民權利之核心事項與公共利益之間之平衡與保障,除了實質之效果之規範,其程序與形式亦應符合法律原則與法規規定,避免行政權濫用之情事,方符法治國之精神。


參、討論說明

一、開立職業訓練券之行政處分屬性研究

1.行政處分之概念與效力
 
行政處分是否為有效〈合法〉之處分,通常有下列幾個主要的檢視原則:第一、須為有職權之行政機關為之,且該機關必須是依法設置之機關。第二、處分須有法律之依據,並不得逾越其授權範疇與立法旨意。第三、處分之作成應符合法定之程序與要件。第四、處分應具可行性,並受一般法律原則之規範,例如:比例原則、信賴保護、法律優位原則等等。
 
而依據「行政程序法」第92條之規定與定義,行政處分之構成要件,有五項認定之標準,第一、須為行政機關之行為。本文所討論之開立職訓券之申請受理、資格認定及准許開立之行為主體,係由申請人向各公立之就業服務機構提出申請後,由該勞工行政機關進行程序與處分行為。第二、須為行使公權力之行為。由該行為之法律依據與雙方之地位關係判斷,開立職訓券之行為,顯為公法之關係與行為,而非雙方立於平等之私法契約關係。第三、須係針對具體事件所為之行為。依該相關法律及計劃之內容,所適用之申請對象,具備身分上明顯並可供區別之特徵,有其一定之範圍之識別;且,經適用對象之國民開始申請之後,行政機關依其個案之資格進行准許與否之行政行為,顯係針對具體事件所為之行政行為。第四、須對外直接產生法律效果之作為,此為區隔行政機關內之內部表示意思之分別。第五、須為單方之行為;即處分之作成與決定可否,係由行政機關單方面決定而為之。

2.授益處分與負擔處分
 
行政處分之分類中,若以對行政處分相對人之利益是否更增喪減情形為分類,可分為「授益處分」與「負擔處分」兩類:前者所稱者,係指行政機關對於行政處分相對人依法做出給予利益或免除一定義務負擔之決定,此種行政處分即為授益處分;反之,行政機關所作之行政處分係增加了行政處分相對人的不利益之負擔或喪減原有之利益,即為「負擔處分」。
 
「負擔處分」因對於人民之權利有不利之變更,在民主原則與人權保障之理念下,對於此不利之負擔之形成,包含依據、發起、程序、決定與執行等,皆需受到嚴格的法律原則之約束與檢視,避免行政權之濫用與侵犯。而對於「授益處分」部分,雖現今在「福利國家」之觀念影響下,使得該決定作成之行為,普遍認為不應如「負擔處分」一般,受到嚴厲、高度的法理約束與審視;然而,畢竟囿限於資源的有限性及考量社會公義的道德要求,仍必須有一定之處分要件約束與要求,而此約束也相當地阻隔了部分人民接近使用資源之權利,或使處分相對人必須為一定之負擔,此一部分仍須如「負擔處分」同受法理之約束與審查,此在大法官會議解釋之釋字第443號文有明確之闡義。

3.職業訓練之對象與目的
 
依據中華民國憲法第15、152、153、155條及憲法增修條文第10條規定之精神,國家有義務提供各項措施,針對國民之生存權與工作權等法益,保障其經濟安全。消極性之做法,係採取事後救濟之措施以協助特定國民之生活所需;積極性之做法,係採用事前之風險防範方式,提昇國民保障其經濟安全之能力或其環境。其中,由國家提供職業訓練之措施〈包含獎勵民間機構提供此相關作為〉,係屬於保障國民經濟安全作為之一環。
 
目前,依「職業訓練法」之規定與立法旨意,政府應對未就業國民實施職前訓練及對已就業國民實施在職訓練,即政府負有此提供之義務與責任。亦可知該職業訓練之相對對象,係針對「未就業國民」或是「已就業國民」而規劃、擬訂及實施所需之職業訓練,俾保障其所享之經濟安全之法益。

4.職業訓練券之施行依據、目的、功能及授益對象
 
為實現保障國民經濟安全法益之責任與目標,我國現設計並推動「職業訓練券」之職業訓練措施,係依據「職業訓練券實施計劃」〈本計劃係依就業服務法第24條及就業保險法第12條之授權〉。其目的除提供職業訓練以提昇國民工作技能以促進就業之外,並以此減輕其參加職業訓練之經濟負擔,促其儘速加入或重返勞動市場,自立保障其生活所需。
 
而此措施之授益對象,依據「職業訓練券實施計劃」第四點之文字來看,係針對參加就業保險之被保險人或是具工作能力及意願之特定對象者〈依就業服務法第24條定義〉、參加職業工會勞工保險被保險人之失業者,且年滿十五歲至六十五歲,核券日前三年內,參加勞工保險三個月以上者、家庭暴力被害人之失業者及更生保護人之失業者等,為得申請之適用對象。

5.開立職業訓練券之程序
 
上述符合職業訓練券申請資格身分之國民,攜備所需之照片、證明文件及申請表單之後,於政府所屬之公立就業服務機構先進行就業諮詢與職訓諮詢之評估與認定,經諮詢與評估之後,確認有職業訓練之需要,再依其條件、意願及職訓開課班別情況等因素,安排並開立職業訓練券。
 
而獲准參訓並持有職訓券之國民,須先繳交職業訓練費用;待結訓完成之後,於期限之內,檢附結訓證明文件及職訓券,至原申請單位辦理該訓練費用之補助申請。

6.開立職業訓練券之行政處分屬性
 
就職業訓練券之開立程序論之,申請之國民須持證明之文件至各地公立之就業服務機構辦理申請與認定,該公立之就業服務機構係為政府依法設置之機構;而受理機構依據促進就業與社會保險性質之相關法規,對具體之申請個案進行認定及許可與否之決定,而產生法律效果,是為行政處分。
 
再者,依職訓券之目的、功能及效果來看,除職業訓練提供了國民提昇工作技能以積極促進其就業及保障經濟安全之積極性法益外,職訓券並另減輕該國民之訓練費用之負擔,亦應是屬於增進國民法益之行政作為。
 
就開立職訓券之法源依據、對象範疇、認定與發動機關及其所生之效果來看,符合「行政程序法」第92條之行政處分定義;並依其對參訓者之權利增損效果來看,係為「授益處分」之行政處分決定。

(待續)

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作者簡介
現職:
工程顧問公司 顧問
經歷:
就業諮商師
國會助理

 

 

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