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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 蕭立信

淺論「職業訓練券實施計劃」規定職業訓練券兩年內不得重複申請之適法性(下)

文 / 蕭立信
【台灣法律網】


二、「職業訓練券實施計劃」之法位階與屬性研究

1.行政計劃之概念與效力
 
行政計劃一詞,依「行政程序法」第163條之條文定義,係指行政機關為將來一定期限內達成特定之目的或實現一定之構想,事前就達成該目的或實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與規劃;此一定義除具體說明行政計劃之概念與內容外,亦廣泛涵括了計劃之形式。而計劃之功能,係政府為使有限的國家資源,能有效率地、公益地進行分配與發揮最佳效能,進行事前之規劃與事權之整合,使複雜之官僚體系能有一致之行動準繩與目標,以達成政策目的。
 
行政計劃於字面之意,似乎是行政機關內為達成一定目標之共同規範或行為準則,然而,其行為之作成往往也易造成對於特定之人民有極緊密之權利關聯或更易,故在計劃之規劃、程序、要件、執行、效力等等方面,仍應注意對於人民權利之保障與法律原則。而目前「行政程序法」中,對於行政計劃有較為明確之約束內容者,僅止於針對土地之利用區分或重大公共設施設置類型之行政計劃;而面對龐雜、多元的官僚體制與社會需求,此法律規範之密度顯然有所不足。

2.「職業訓練券實施計劃」之屬性與法源依據
 
「職業訓練券實施計劃」之屬性,察係勞工行政主管機關,為「擴大運用民間訓練相關資源,增加就業保險被保險人及特定對象之失業者參加職業訓練管道,培訓就業技能,以促進其就業。」之目的,就其方式、程序或措施等,進行規劃,並奉上級機關之核定後實施;顯係為行政計劃之屬性。
 
再依「職業訓練券實施計劃」第一點之文字來看,該計劃係依據「就業服務法」第24條及「就業保險法」第12條第四項規定之法律授權而訂之。按察「就業服務法」第24條:「主管機關對下列自願就業人員,應訂定計畫,致力促進其就業,必要時,得發給相關津貼或補助金:一、負擔家計婦女。二、中高齡者。三、身心障礙者。四、原住民。五、生活扶助戶中有工作能力者。六、其他經中央主管機關認為有必要者。前項計畫應定期檢討,落實其成效。第一項津貼或補助金之申請資格、金額、期間、經費來源及其他相關事項之辦法,由主管機關定之。」之規定,主係賦予並明確授權主管機關,就該條文所述之身分之國民,應「致力促進其就業,必要時,得發給相關津貼或補助金」,擬定「計劃」之內容,並定期檢討並落實成效;應注意的是,對於因此計劃所衍生之津貼或補助金措施的申請資格、金額、期間、經費來源及其他相關事項,授權主管機關以「辦法」定之。再者,另依「就業保險法」第12條第四項規定:「前項職業訓練對象、職類、經費管理及運用辦法暨獎助雇主僱用本國籍失業勞工獎助對象、給付條件、給付標準、給付限制辦法,由中央主管機關另定之。」,亦是明文授權主管機關,對於該法適用對象之資格、給付條件、給付標準、給付限制等事宜,係須以「辦法」規定並發布之,而非是以經上級主管機關「核定」後之計劃進行實施,且此項條文中,亦未提及授權擬定計劃之權限。
 
而依據「中央法規標準法」第三條之規定,上述母法規定所稱之「辦法」係法律授權行政主管機關擬定之法規命令,其名稱應稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則,而非採「實施計畫」之名。是以,其名稱既係採用「實施計劃」,而非屬「中央法規標準法」第3條規範有關命令之各項名稱之情況下,若再參酌「行政院所屬各機關中長程計畫編審辦法」第12條有關行政計劃之格式審議規範及「行政程序法」第163條之定義,該「職業訓練券實施計劃」係屬於經法律授權擬定之行政計劃性質,而非法律授權所擬定之法規命令。

3.「職業訓練券實施計劃」之實施對象與行政行為之屬性
 
依該計劃第四點之文字來看,適用對象係針對參加就業保險之被保險人或是具工作能力及意願之特定對象者〈依就業服務法 §24〉、參加職業工會勞工保險被保險人之失業者,且年滿十五歲至六十五歲,核券日前三年內,參加勞工保險三個月以上者、家庭暴力被害人之失業者及更生保護人之失業者等,為得申請之適用對象。
 
然上述僅是「得」提出申請之身分資格,依該計劃之規範來看,尚必須符合「經查核十四日內無政府主辦或委辦適訓參訓機會,及二年內未曾接受職訓券補助參訓者」之資格,經公立就業服務機構之職訓諮詢評定之後,始有開立職訓券之行政行為。
  依該計劃所為之行政行為,因係適用對象向公立之就業服務機構〈行政機關〉提出申請,該機關依據相關促進就業之勞動法律與所授權之行政計劃,對於特定對象所提出之申請,進行許可與否之決定;經許可者,以開立職訓券以減輕參訓人經濟負擔並實施職業訓練之作為,以產生並達成提高工作技能及促進國民就業之效果與立法目標。是以,行政機關此行政行為,屬於對該參訓之國民的「授益處分」〈或稱給付行政〉之行政處分行為。

三、申請人兩年內不得重複申請職業訓練券規定之限制性要件效力研究

1.限制性要件與申請職訓券行政處分之關聯與屬性
 
勞工行政機關開立職訓券之行政處分,係為給付行政之一種,乃係對於相對人之授益處分;而要件係行政機關作成處分時,以做為行政處分履行及有效與否之先行條件。固然,依大法官會議解釋之釋字第485號文之精神,行政主管機關在依法律授權之範疇內,對於申請對象之資格與其他給付之限制,可另予限制,以維護社會資源分配之正義與運用之效率;然而,畢竟此等之限制,係增加了人民之不利負擔,限縮了一定之法益授與與否,有侵害人民權利之核心事項之虞,若不適當加以約束其裁量,顯有不當,是以,依大法官會議解釋之釋字第443號文之解釋,仍「應有法律或法律授權之命令為依據之必要」,而其所謂之「命令」,其形式與程序應符合「中央法規標準法」之規定;是以,此即該計劃所依據之母法中所授權有關申請對象之資格與其他給付之限制等事項,應以「辦法」進行限制之故,是以,本業務主管機關,自應依法律之授權為之,不應有所逾越或是濫用。

2.法律優位原則
 
法律優位原則係指行政行為或其他行政活動,均不得與法律有所牴觸,即下位法不可與上位法牴觸,逾越權限或濫用權力者,即構成無效。而此法律原則,於憲法第171、172條、中央法規標準法第11條及行政訴訟法第四條中有此明確及條文化之規範,此原則所要保障者,係為防止行政權恣意擴張,以保障民主參與之精神與人民權利之核心事項不受侵害;但為使法律或行政機關保有行事之彈性與應付社會、時代之多元、快速之變化,對於法律規範後之實施細節、技術條件等要件,授權行政機關以「法規命令」之方式,進行明確之約束,惟仍不得逾越法律之授權範疇與違背法律原則,並須使人民可明確預知其效果,此即「授權明確性」及「可預見性」,即大法官會議解釋之釋字第524號文所指:「…若法律就保險關係之內容授權以命令為補充規定者,其授權應具體明確,且須為被保險人所能預見。又法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者,該機關即應予以遵守,不得捨法規命令不用,而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代。」。
 
今日所論之「職業訓練券實施計劃」,雖係依據法律授權而制定之促進就業計劃,屬行政計劃之性質與形式,非為法規命令,然而勞工行政機關以行政計劃限制了人民之法益,其本意雖係鑒於國家資源之有限性與分配之正義,然而該項給付之限制與認定標準,畢竟與母法所明文規定之授權範圍與方式不符,顯牴觸上位法而有所逾越,實為不當。

3.法律保留原則

法律保留原則係指對於權利核心事項之更增喪減,須以法律進行授權與規範,不得以行政權恣意作為;然對於保留之範疇與法律規範之密度,目前有二說:一為「全部保留說」,即有關人民之各項權利義務有所變更時〈不論利益與否〉,一律須有法律之規範與授權;另一說則限定在須為對人民之不利負擔〈利益之喪、損或負擔之增加〉,方須有法律之授權與規範;,此即「侵害保留說」,此亦即憲法第23條及中央法規標準法第五條及第六條所具體闡明之法意,也是目前之通說。

該計劃雖有母法之授權;然察「就業服務法」第24條及「就業保險法」第12條第四項規定之法律授權條文觀之,該條文係明文授權主管機關,對於該法適用對象之資格、給付條件、給付標準、給付限制等事宜,應以「辦法」定之,即係為符合「侵害保留」之法律原則與保障之精神;且細查依據「就業保險法」第十二條第四項規定所訂定之「就業保險之職業訓練及訓練經費管理運用辦法」之中,亦無所謂兩年內不得重複申請之約束。而勞工行政主管機關今卻僅以「實施計劃」之方式為之,使對當事人造成授益與否之法律效果,顯然,違背了法律保留原則,有違大法官會議解釋之釋字第443號文之解釋精神。


肆、結語

「職業訓練券實施計劃」雖然基於國家資源之有限性與分配之社會正義精神為出發,對於申請之准許與否而設計有兩年內不得重複申請之限制性要件,立意雖佳,然而,該措施亦限制了國民依法享有之法益。依據母法之授權規定與範疇,勞工主管機關係應以法規命令之形式進行規範,而不是以行政計劃之方式為之,逾越母法之授權;此精神在大法官會議釋字第443號及524號文中,已有詳細之說明。基此,主管機關應針對此違背法律授權及侵害保留等之恣意情事,儘速改善,以落實法治國之精神,在人權保障與公共利益之間,獲得正當、合理的平衡。

(全文完)

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作者簡介
現職:
工程顧問公司 顧問
經歷:
就業諮商師
國會助理

 

 

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