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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 徐 揚

淺談地方制度法的府際關係

文 / 徐揚
【台灣法律網】


前言

地方制度法中並沒有所謂「府際關係」的規定,僅在第四章的章名提到「中央與地方及地方間的關係」(或許有人僅以目前的章名就認為,地方制度法有所謂的府際關係),但是此章在省縣自治法及直轄市自治法時代,章名為「自治監督」。若從地方制度法承襲上開二自治法之精神看來,地方制度法第四章其基本內涵,應該沿襲自治二法,稱為「自治監督」。至於能否完全符合「府際關係」內涵,筆者認為,地方制度法在此的發展空間很大。茲分三點說明如下:

一、地方制度法第四章之分析

地方制度法第四章,條文從第七十五條至第八十三條,共九條,其中第七十五條係規範省政府辦理其事權或地方行政機關(直轄市政府、縣市政府、鄉鎮市公所)辦理自治事項或委辦事項,牴觸上位階法規範時,上級自治監督機關得以依法實施自治監督手段之權限及爭議處理機制(同條第八項);第七十六條,則為上級自治監督機關的代行處理權;第七十七條分二項,第一項為中央與地方權限爭議處理機制,第二項為地方政府間權限爭議之上級自治機關介入協調之機制。綜上,此三條規範對象或主體是「事項」亦即為「對事」的監督機制或對事的府際關係。

第七十八條至第八十二條,主要規範地方公職人員的停職或解除職權或職務之規範,渠等人員之辭職或代理的規定;第八十三條為地方公職人員補選或延選的規定,基本上主要適用對象為「人」尤其是地方性公職人員的監督。

所以,地方制度法第四章主要所規範的內容,應為地方事務的監督,與地方公職人員行為,是否適格或有無符合國家或人民對其行為正當合之理期待,所為的監督。所以如果,而指第四章章名,而稱該章為「府際關係」似乎對於府際關係的內涵未能相繩。

二、府際關係於地方制度之功能價值

府際關係,在地方制度之功能價值,是會和各國地方制度的設計有其關聯,而有不同的類型。基本上聯邦國的附際關係,會不同於單一國的府際關係,然而府際關係在功能取向上,筆者認為應配合中央與地方彼此在國家領域內所扮演的角色而論。二者應該有一個共同的體認,即「國家的力量只有透過地方團體與國家兩者才能發揮其充分的效果。」套句流行語言,亦即所謂「中央與地方的夥伴關係」,而其具體的核心觀念或願景,筆者認為應該是:「中央與地方共同協力,創造國家美好榮景」。是以,中央應尊重地方自治之基本精神,而地方應服膺如德國「聯邦忠誠」之理念。

三、府際關係的內涵取向

筆者認為府際關係應包括「治理」、「法律關係」與「政治」等三個取向,略述如下:

(一)治理取向:

尤其指「地方治理」,我們應該建立一個重要觀念,即地方行政首長與地方政治精英應體察「優質治理是確保政權得不二法門」,無論地方政府、領導者及公務人員皆應不斷試圖發現更好的治理[1]。所以,地方政府優良的治理績效,應該成為府際關係理論或地方行政實務的核心價值。又中央應該了解,國家整體的競爭能力如果有地方競爭力的正面加入,則可有加乘效果;反之,地方競爭力的下滑,會削弱國家整體的競爭力。因此地方政府除了自己提升治理績效與能力外,中央應協助地方政府提升其競爭力。

對於提升地方政府競爭力,在作法上應該有良好的策略規劃,可以仿照企業的經營策略規劃,進行SOWT分析,因為目前各地方政府各自的自治條件,諸如自然地理條件、社會、經濟及文化條件,乃至地方政府公務人員在自治行政能力的條件,彼此差異甚大,需找出各各地方政府的優勢(S)與機會(O)分析弱勢(W)與內外環境的威脅(T)規劃可行策略,具體執行,方能成就。此外,消極面,中央與地方政府應避免「治理失靈」的發生。

(二)法律關係的取向:

係指中央與地方的法律關係而言。地方自治團體依地方制度法具公法人資格,其與中央應基於平等的立場來建構彼此的法律關係。一如釋字498號解釋中所指:「地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內,享有自主與獨立之地位,國家機關自應予以尊重。」。換而言之,中央應以如同「人性尊嚴」之態度,視同地方自治團體。如此方能使中央與地方間之法律關係立於平等之地位。再則,中央對於地方之自治監督,應就地方事務之性質,秉持「適法監督」或「適當監督」[2]。其三,中央與地方如有法律上的衝突時,應有迅速、有效或中立性高的協調機制,如日本自治法中建制的「中央與地方爭議處理委員會」介入,換而言之,類似的衝突發生時,應先行政解決,方才司法途徑。

(三)政治取向:

府際關係的政治取向的主要內涵,應即中央與地方間的政治或政治精英間的互動面向。自88年精省後,縣市地位提升,縣市首長的政治影響力也大幅提升,尤其是2000年政黨輪替,陳水扁以台北市長(連任失敗)一舉成為國家領導人,而副總統也是由桃園縣呂秀蓮縣長出任,一度台南縣陳唐山縣長亦成為副總統人選,又重要部會內政部由當時嘉義市張博雅市長出任,法務部由二任宜蘭縣陳定南縣長出任,而當前行政院游院長亦同。如此發展,國家政要領導人或重要職務,或政治精英的來源之一,地方民選首長將會是重要管道或「政治甄補」的途徑。其次,地方首長與中央執政黨是否同屬一政黨,也影響到其與中央政府的互動,以當今台北市馬市長與中央政府或多或少在公共事務上的競爭與衝突,皆可嗅出端倪。其三,地方民選行政首長的政黨屬性在政治版圖的擴展亦有一定程度的關係,例如高雄縣余家班,歷任余陳月英二任,余政憲二任及現在的楊秋興縣長皆為民進黨籍,宜蘭縣陳定南縣長二任、游錫方方土二任,劉守成二任,皆長期幫民進黨鞏固在當地的政治版圖。故在地方包圍中央的戰略下,2000年民進黨能取得中央執政權,不能說僅係基於國民黨的分裂。也就是如此,何以2001年縣市長選舉國民黨為何重視地方縣市的執政權。

綜上,府際關係的政治面向,應可分析兩點,一是,府際關係影響首長之政治地位與其前景;二是,府際關係對政黨政治權力消長有一定之影響。

結語

「府際關係」的探究近來在地方自治或地方政府的領域開始被學界甚至政府部門重視,筆者本於對國內地方制度的研究,提出府際關係的三面向,一是「治理取向」、「法律關係取向」及「政治取向」的初淺看法,希望能帶動更多人士的重視與研究。在此依筆者的體察,此三個曲向之關係,應改以「治理曲向」為核心價值,法律關係應朝輔助性角色發展完善的法制建構,至於政治取向,應該促使政治精英及政黨間,對地方自治之基本精神,能建立共識或價值趨同,不能完全基於政治權力考量。如此,中央與地方在基於同一國家主體的立場,攜手合作,各負其責,創造國家社會整體之幸福與美好榮景。


參考書目

1、紀俊臣:精省與新地方制度,台北,石英出版社,88年

2、張正修:地方制度法理論與實用(1)(2)(3)冊,其中建議看第一冊。學林出版社,89年

3、陳朝建:地方制度法精義─ 基礎講座與案例解析與鑑往知來,92年1月

4、「政府未來的治理模式」一書,原著:B.Guy Petrs, 孫本初審訂,許道然、劉坤憶、熊忠勇、黃建銘等譯,智勝出版,89年。

5、「府際關係」,趙永茂、孫同文、江大樹主編,元照出版,90年。

6、呂育誠著,「地方政府管理-結構與功能的分析」,元照出版,90年。


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原作92年2月19日發表於    明日報地方制度法教室,網址(http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/moi5581/
本次僅就部分文字修正
如有引用,請著明出處,以尊重著作權

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作者簡介
徐揚
中國文化政治學研究所碩士、國家高等考試第二級及格
地方制度實務工作者
地方制度法教室 http://mypaper.pchome.com.tw/news/moi5581/
e-mail:kevin9087@yam.com

 

 

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