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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 徐 揚

地方行政區域調整的程序[1]-地方民主論與中央控制論的思辯(下)

文 / 徐揚
【台灣法律網】


肆、地方民主論與中央控制論的爭點

 

一、在不同思維系絡下的水平分權趨勢(Parallel trends of decentralization within different ideological context )

自治市區的區域調整程序(方案),背後是有意識形態支持的。以印第安那州為例,其地方區域調整的程序,是在自治市決定與公民投票間的的光譜中間,爾而也有一些司法判決決定的案例。州一點也不會干涉其中,除了遊戲規則(rules of the game)之外。在以色列的案例,內閣或政府的區域調整程序或方案是可被接納的,而這些程序或方案的決定,是來自官僚體系的內部或專業性的多元論主義者的提議;公民投票的決定僅是偶然性的提出,但仍欠缺實質的政治支持。

無論是美國或以色列的例子,地方區域的調整是移轉責任的過程。二者皆透過區域結構的變遷轉移更大的「重力」(weight)給地方利益團體。只是在以色列,是由中央政府來決定,即使以色列的案例,依然有自由主義福利國家或是一點點公民決定的意識型態,最後還是由中央政府控制。在印第安那州的例子,是採用放任主義的模式,但這種趨勢還是會有移動,是從自治市區的決定程序漸漸到人民公投決定的程序。果此,這些區域的變遷的基本,依然有著不同意識型態的氣氛。

二、州的角色(The stakeholders:a different role of the state)

美國州政府在地方政府組織改革中,沒有自己固定的利益,也沒有在區域調整過程中去找尋自己能扮演決定性角色的地位,顯然地方區域調整過程中,州政府幾乎不被當成「爭議事件的管理人」(stakeholders)。但是州議會則通常會涉入區域調整的程序過程中,也會干涉或反應地方資產者或草根性(grass-roots)團體的壓力。

在以色列的案例比較上,中央政府對區域調整有其「議程」的提出,這些利益也許反映在政治性的選舉議程上(或許是配合選舉區的調整)上。通常做些事的,是在政府體系中設立一個特別性的組織或特定的傳統官僚上,然而這些議程決定者,是有實質權力的。

在美國,由於上述的原因,即被州長指定的stakeholders,在區域調整過程中與現實利益者所包圍的壓力中,stakeholders對於區域調整所扮演的責任,卻相對地很少被期待。但是在以色列,中央政府卻經常要應付壓力而處於對抗的角色。

 

三、個案思維的差異(Different perception of experiences elsewhere)

在美國地方區域合併的過程中,國際上的其他合併經驗或案例,其實是不太相關的。在美國地方行政區域調整的思維體系,向來就不是中央控制的思維;對照以色列,中央政府控制的思維就有較高的相關聯性。因此多數的中央集權論者,就認為美國的案例是「地方民主論」的模式。但是在地方民主論與中央控制論間的爭論或此二端間的衡平問題的討論,直接以案例來類比何者為「中央控制論」或何者為「地方民主論」皆不太適當。

第1點,在美國各州雖然在區域調整的權限受限,但是透過對於自治市區財政責任的「監督」或「要求」(主要是保障居民與當地資產者的利益),似乎可以介入地方自主性的區域調整上。在以色列,即使是所謂的「中央控制論」,地方居民或地方利益團體者,仍然可以拒絕中央政府規劃與較大區域的調整方案,反過來要求中央政府持續加強對現有區域的公共服務支出。第2點在美國的案例上,跳過地方居民或地方資產擁有者同意的程序,也總是被忽略的。第3點美國的自治市區的區域並不是常處於破碎的狀態,而需要經由和其他自治區的合併方式來解決地方的問題。最後,如果忽視這些案例的經驗的引用,卻會導致中央政府掌握促進區域調整的權力。

四、改革的可行性(The feasibility of reform)

一個似是而非的觀察。以色列的法令和行政體系,似乎比美國更傾向由地方居民來推動行政區域調整,然而在以色列的法制中,透過較寬鬆的立法尋求更多元的備案方式,卻是不可能的。因為在以色列,在多黨制的聯合政府體制中,推動這樣的地方區域改革方案是會有政治上的危機,同時這種政體也減少了在立法部門或行政部門間取得共識基礎的機會。

事實上,意識形態的系絡,仍無法框住地方區域調整制度的改革。例如在以色列,政府部門對於公投的結果的看法,對照於美國是不同的,除了地方政府財政管理的問題,才會讓政府部門針對地方政府的財政責任加以評估。同樣地在美國,就州政府的層而言,去執行這樣一個區域調整的方案,還是有包含政府責任的移轉問題。

 

伍、結論

二氏最後指出,地方自治團體區域調整程序的選擇,本質上是涉及地方民主論與中央控制論間衡平的難題。這些難題皆存在於地方分權、地方公投、中央集權論、自治市區決定、內部官僚的過程等所構築的複雜光譜間,同時有其一定程序意識形態系絡的影響。然而每一種區域調整的途徑皆受到意識形態的限制,同時也會深深影響地方的發展、公共服務供給的變化結果。

在印第安那州的個案,由於放任主義的傳統趨勢,也使得區域調整的程序,被壓縮到朝向純粹地的「地方民主」的決定方式。這些主要的透明化與民主化的程序機制,卻能否定專業的公正建議,同時導致鄉村或郊區的利益高過於市區或全州的利益。(換言之,地方區域調整僅是某一小部分獲利,非整體獲益)。在美國有關地方行政區域專業性評估的挑戰,已經證實純粹公民決定的一些缺失,同時由於因應公民投票的程序,也減少有關執行區域調整個一些實際上的要求。非自願性的聯合或合併在美國偶然才會有,但此種偶然性大抵都是在擴大社會發展目標、社會正義等名義,但是這些都是很侷限性。然而,印第安那州的立法機關是謹慎的防範,不會逸脫公民投票的模式。自治市區的決定模式是被侷限的,但關於此一決定調整的權力會被分配於司法體系中,同時也容許司法體系未經居民或土地擁有者的同意就去決定地方區域的調整,不過既使是司法決定區域調整,也是需要配合地方的發展願景與社會服務。

在以色列,中央政府通常以國家目標的名義,干涉地方事務。但以色列也從純粹地中央控制論,朝多元論、透明化與民主化的途徑移動。然而在這些方案的光譜間,以色列的案例,是減少了中央控制論意識形態的部分,既使是一般的專業化意見,也大多傾向於所謂趨中的模式(middle-of-the-way)的程序。在以色列,有關地方區域調整程序的改革所面臨的阻礙,是比印第安那州來的大。在印第安那州,區域合併的改革工作地方立法機關是能發一定的功能;在以色列,則由透過最高行政法院(High Court of Justice)的介入(我的理解應該是透過類似我國大法官解釋的途徑,或是區域調整過程中,地方居民對於主其事的政府人員提出訴訟),不管如何,這些改革皆朝向更為透明的程序機制,但仍保持有限度的中央控制的機制。

依照以色列與印第安那州不同政治體系,所呈現的不同差異,有一個爭點,從政府體系中所產生的政治權力者面對較大的政治性居民,是比下交於地方體系中的權力者來的多(換言之,若中央政府沒有就區域調整的權限下授地方,則中央將直接面對地方居民的壓力)。因為中央政府在當地所建立的基點(stake)已經漸漸變少了。然而另一種極端的改革,自治團體區域調整的最後權力,將從國家透明化的程序轉為由地方性政黨或仲裁團體。

 

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[1] 本文是一篇翻譯與其讀後心得與理解,關於譯文部分,囿於個人對於原文所述各國地方制度與其背後的政治文化,尚未有深入的比較研究,如有錯誤,敬請諸位先進指正,惟文責仍由本人負責。

[2] Municipal Boundary Change Procedure:Local Democracy versus Central Control,一文係收入在MAX BARLOW與DORIS WASTL-WALTER編撰 New Challenges in Local and Regional Administration(2004),論文集,第三章,p37-55。

[3] 美國的地方制度,事實上是屬於州以下的制度,而且其層級區分,各州不儘相同,其名稱與層級分類分歧,詳見張正修著:地方制度法理論與實用<1>地方自治概念.國外法制及都市篇之第九章,美國的地方自治。

[4] 引前文,P46

[5] 美國地方制度中,county以下有incorporated areas與unincorporated areas的劃分,基本上,incorporated areas通常具有一定的法律人格或自治權限,但unincorporated areas則無法律人格與自治權。

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作者簡介
徐揚
中國文化政治學研究所碩士、國家高等考試第二級及格
地方制度實務工作者
地方制度法教室 http://mypaper.pchome.com.tw/news/moi5581/
e-mail:kevin9087@yam.com

 

 

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