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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 徐 揚

都市治理之基本意含與發展--治理網絡的觀點(二)

文 / 徐揚.周蕙蘋
【台灣法律網】


二、都市治理的新挑戰

如前言所述,在全球化的時代,傳統都市管理的思維面臨經濟、社會、科技、自然環境的嚴酷挑戰,這些新型態的挑戰,導致都市間的競爭加劇,都市為求生存,都市的精英們開始思索如何提升都市的競爭力的各種模式、途徑以及行動方案,也紛紛致力於城市行銷(sell),以便吸引外資,此種情況,宛如像一場「城市戰爭」(place wars)[7],或者是說,都市正由傳統福利國家模式(the welfare-state model),轉變為經濟發展模式(the economic development)[8],在競爭激烈的環境中,對於都市政府而言,不論是民選人員或官僚體系中的文官紛紛採取各種措施,使之成為企業型(entrepteneurial)都市政府,此與傳統福利國家模式完全不同。都市環境是動態的,以歐洲而言,各個都市所形成的社會結構的差異甚大,似乎很難在很多都市治理的議題上達成共識或相同的治理結構,僅僅在傳統歐洲國家所建構的社會福利國家制度,較有一致的看法。雖是如此,當前的歐洲都市治理的系絡,對於排除環境系絡的負面因素,還是有一些共同點,諸如,對於委託服務途徑的反思;提供基層市民參與決策的制度機制;改變基層鄰里關係等等面向。

在激烈競爭下,都市必須積極發展自己的特色,換言之,城市間的競爭採「差異化」的競爭,而非「求同化」競爭,唯有如此,才可能真正吸引各種投資與觀光業發展,進而帶動地方產業發展與繁榮。由於國家整體財政不佳,愈來愈沒有能力與資源來挹注都市發展,都市必須要靠自己的力量謀求生路,而形成與國家「反連結」(delink)或「脫鉤」(decouple)[9],但也促發都市與都市、都市與區域間關係快速成長,甚者其績效勝過國家[10]。同時都市常藉由策略性結盟或跨域合作來強化本身的競爭力,有時甚至超國家組際合作(supranational institutions),而使得都市更具國際化導向[11]。

在都市治理的系絡,面對如此快速變遷的環境與挑戰,如何去突破,對都市政府言是困難的。首先,在個人主義思維下,都市治理的關聯性與社會群體間,尚待一個有意義的轉折去建立一個正式的程序,來回應民主。其次,要為都市的整合治理能力,努力去發掘新的焦點,其中「地方空間及領域」(Place and Territory)所扮演的角色是較20世紀中葉福利國家的部門組織的角色,更為重要。第三,在都市或都市區域治理能力的特質,特別是集體行動者(collective actor)的能力,而這種能力對於市民,都市的經濟與生態環境關係,皆是非常重要的[12]。

全球化影響了都市的政治、社會與空間等各層面,乃至都市角色定位與各種活動,在歐洲國家,傳統上福利國(welfare state)的思惟已漸為新自由主義(neo-liberal)所取代,亦即都市不再大量生產或提供各種公共服務,也較少一致性與標準化之基礎建設,1980年代受到整體國際政治經濟環境的變遷,科技進步的影響所致,後福特主義的經濟生產方式改變以往大量生產與消費的現象,為滿足顧客多變的需求,企業愈來愈重視組織架構的彈性化,對於邊緣性產品廣泛運用採購與外包,而專注於生產本身最有優勢競爭力的產品,追求卓越的管理文化,強調對員工的授權與授能。受到此波企業管理的新趨勢影響,加上公共資源的有限性,民眾的需求因政府的效率不彰而無法獲得適當的滿足,都市政府也面臨管理策略的新挑戰,形成另一及都市政府改革的浪潮[13]。

此外,政治分權除係為確保能回應都市民眾的需求外,亦為能使各地方政府能因地制宜,進而多元化發展,激發都市創造力,紛紛採行許多措施,如地方分權、創設許多特定目的執行機關(agency)、私部門或志工團體加入,以及1990年代,各地所採行都市再造與更新政策,雖然,國家比以前更授權地方政府,但對於公共服務的提供與責任的分擔仍不明確,值得更進一步討論。

隨著社會形態日益複雜,都市治理也變得愈來愈困難。人與地的關係比以前更為密切[14],因此都市在空間地理上成為網相連(a locus of overlapping webs of relations on diverse spatial scales)[15],都市中存在著太多的社會分化,人們總是不斷地嘗試與適應新的生活方式,當舊有的生活方式遭受挑戰時,治理都市共同的空間,成為都市當局者首要工作。社會多元化與活動的分化,在都市空間上造成了兩大影響,茲分述如下:

第一, 社會分化,伴隨而來的是社經極化發展(polarisation)與社會衝突(exclusion):城市冷漠及社會不相容[16],問題隱藏於鄰里中,如何妥善處理社會衝突是都市政府當局要務,而都市治理即在回應此人及地相結合後所產生的新問題[17]。

第二, 社經的變遷而導致新的都市空間形塑:如在英國,都市中心(都市走廊)與郊區(邊綠城市)的發展,以及其新生活方式、新產業均有所不同。兩者是否會產生某種程度的衝突、環境永續議程、都市土地利用的重新規劃[18];如美國亦在討論都市規模可以不斷擴張(sprawl),或應維持合宜的成長(smart growth)[19]。

上述問題所造成的都市失序與混亂,「分散的困境與關係重塑」(morass of fragmenting and recombining relation)[20],換言之,都市發展不是整體的,而是碎裂(bits and pieces)[21],都市複雜度係人為造成,而治理係回應人民對「優良城市」(good city)的認同[22],都市內的問題應能開誠布公、衝突透過協商加以解決,這都需要經由吾人對於都市治理更深入的了解,都市中的權力與空間關係正反應出其社會關係。

都市治理並非尋求再度控制與管制,而是尋求更大幅度的改革,而都市變遷雖有正面的意義,也有負面的影響,為吾人重塑都市治理時必須考量,如制度的分散則可能觸發更大的改革,但變革下所可能帶來的經濟不穩定,進而影響地方文化、價值與形象等。是以,合理的都市治理應可視為協調機制,Jessop即指出治理亦有其演化的優勢,如在瞬息萬變的環境下,組織自主性漸強,彼此依存度高與共享利益,仍能進行改革與不斷學習的能力[23]。

其實,治理並非新名詞[24],且治理係從層級節制與官僚到自組化網絡,或heterarchy,隨著全球化與區域化,使得各國政經互賴,社會複雜度提高,導致各種問題層出不窮,為傳統國家無法以計劃型經濟,或市場經濟加以解決,且都市資本的累積與競爭力的提昇,端賴生產時效率,制度下外部經濟所產生的附加價值:如夥伴協力與「heterarchy」[25]組織逐漸變得非常重要,而組際的協商,係私部門透過擁有更大的政治權力來獲得更多的利潤,反之,都市政府亦透過影響私部門達成更大的都市經濟成長,兩者各取所需。但實際上會是如此嗎?我們是否過於樂觀這種夥伴協力關係?

Stoker更進一步指出,在都市治理下,公私部門的界線日益糢糊,組織間相互依賴,共同分擔責任,不僅為了地方經濟的發展,也為能共同解決都市問題。都市治理能力建構,係指都市在面臨複雜性、衝突性、社會變遷環境下,經由結合相關利害關係者之資源與技術,自我授能(empower themselves)以追求共同利益,這種能力之建構已絕非單靠國家或都市政府以權威來達成[26]。


(待續)

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作者簡介
徐揚
中國文化政治學研究所碩士、國家高等考試第二級及格
地方制度實務工作者
地方制度法教室 http://mypaper.pchome.com.tw/news/moi5581/
e-mail:kevin9087@yam.com

周蕙蘋
中國文化大學政治學博士
專長:地方治理、地方政府與管理、跨域管理
現職:考試院秘書
e-mail:c164@exam.gov.tw

 

 

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