設成首頁 | 加入最愛 | 新訊連結 | 聯絡律師 | 推薦朋友 | 線上投稿 | 律師簡介 | 律師諮詢 | Facebook | 隱私權聲明 文章總數:206174 瀏覽總數:513951888
文章總數:206174 瀏覽總數:513951889
點選此處可回到首頁!
法律知識庫 課程講座 法律圖書 電子報中心 回首頁
台灣法律網新訊



高法院108年度第7次刑事庭會議決議
【課程訊息】臺北市萬華社區大學第109-1期課程:刑事訴訟法案例實務(上)(講師:劉孟錦 律師)(109年3月4日開課)
【課程訊息】臺北市大安社區大學109年春季班課程:契約法逐條釋義與案例(二)(講師:劉孟錦 律師)(109年3月3日開課)
春節連假工作之工資計算
最高法院108年度第5次刑事庭會議決議
勞保有差額保證給付,老年年金有,失能年金也有,別讓權益流失了!
商業性營業祕密之認定與管理(二)
最高法院108年度第4次刑事庭會議決議
【林蕙瑛專欄】出遊花費的金錢觀
商業性營業祕密之認定與管理(一)
臺灣人為甚麼不可以親日愛日?
酒駕雖不成罪,行政處罰仍等著您!
對於知識的輕蔑、信口開河,那是傲慢及褻瀆,即使有政治學博士學位
【林蕙瑛專欄】國籍的成見與不安全感
法規明確性的可允許例外-從事物本質說起
良醫列傳(五)李源德:醫德、醫術、醫學、醫管兼備的良醫
【林蕙瑛專欄】對親情的渴求轉向對愛情的憧憬
全國都市地區地價指數連續八期持平
執政黨包容的雅量
守護審判獨立,尊重個案法律見解形成空間—第75屆司法節學術研討會司法院許宗力院長致詞新聞稿
以司法為逆滲透的濾心

 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 徐 揚

都市治理之基本意含與發展--治理網絡的觀點(三)

文 / 徐揚.周蕙蘋
【台灣法律網】


參、都市治理網絡擴張的新思維

一、多層次治理的產生

 地方治理並非意謂地方傳統官僚組織已消失,只是不將傳統理性組織的優點視為理所當然,因為今日的組織所身處的環境已日趨複雜,對於地方政府層次而言,有一項非常重要的指標為,地方政府對外的控制幅度大小,或者說是地方政府的影響力,事實上,地方政府決策的影響力,通常誠如下表1所示,無論其功能從常設機構至各式夥伴協力彼此相互融合,事實上,吾人可知,任何地方治理下的制度並非包羅萬象的或是恆久不變的組織,而且有許多的機構對於地方政府履行功能上佔有非常重要的位置。

 

  治理模式的係基於中央與地方政府兩者雙向關係上有所改變,不僅於各種形式的府際關係,而且在多層次治理的崛起,以致兩者關係更形複雜,有關中央與地方政府之間的關係非常重要的問題,適於整個環境系絡中加以探討。

  在英國地方政府有許多半獨立或自主性的機構,且府際關係已朝向建構更為寬廣的組織網絡,並重視網絡中每一個行動者所產生的影響力。如果僅狹隘地看待中央與地方政府部門間的關係,將會嚴重扭曲「中央與地方政府關係」的真義,實務上,組際關係是非常複雜的,是可能跨越組織藩籬的,是以,組織間的關係是跨域的,如與地方政府協會、專業性團體組織、政黨組織、準政府組織,以及商業公會等。上述龐大的地方政府系統已產生了巨大的改變。

  進一步深究,制度的複雜性,乃係吾人了解到準政府組織在地方政府層次運作日漸重要,尤其是在空間規模上,有別於傳統的地方政府,授權予蘇格蘭、威爾斯、北愛爾蘭,與非民選的地區議會,另歐盟亦透過監督與財政等制度對於地方政府運作產生實質性的影響,[27]1997年新工黨政府執政後,在「社區新政」(New Deal for Communities)與其他相關政策之下,積極鼓勵地方鄰里與夥伴協力組織的設立,簡而言之,里鄰的、區域的、超國家的制度行動者共同參與地方治理,實加深府際關係的複雜度。

  各種制度演化的結果—準政府組織、網絡組織、多層次地方政治性組織等,結合中央與地方政府組織—已逐漸具備多層次治理的特質,今日治理中的英國,誠如其他許多先進西方國家一般,已成為多層次治理,為能更了解治理可能面臨的挑戰,在不同的時空背景下,治理的參與者彼此如何互動,如何跨越組織藩籬凝聚共識並作成決策,地方治理在於組織與地域上的關係是極具饒富與複雜的,多層次治理可堪稱為本世紀最重要的典範,即意謂無法臆測層次式的組織(no prejudgements about the hierarchical order of institutions):在全球治理下,已使得地方政治各組織之間已環環相扣,而且地方或區域性的結盟,將造成忽略民族國家,轉而追求跨國利益。

二、夥伴協力的模式與困境

(一)網絡組織與夥伴協力合作模式的產生

地方治理所強調的雖為過程,而不在於組織結構,然地方治理卻逐漸涉及到更多組織間合作、夥伴協力與政策網絡關係,往往是跨越組織界線。許多政策與公共服務需要透過許多組織間共同合作完成,可能是正式的夥伴協力關係,也可能是非正式的政策網絡關係,所有的參與者透過彼此協商與議價,而非命令與服從來達成合作目的。今日地方上許多公共問題並非單一地方政府所能獨力承擔的,而需要各界協助,誠如Sue Goss 所言,網絡化其實就是以政策議題為核心,將地方政府以整個系統來看待,而非個別組織體。

網絡化政府其正挑戰著傳統自給自足式的地方政府公共服務,換言之,並不是大量一致性且未功能分化的公共服務,而是群組式的、個別式的服務需求或利益,它不再是自給自足式「給予」(to),而是「為」(for)民眾服務,而且往往是超越現行公共服務,因此,亟須「與」(with)或「經由」(by)民眾的力量協助達成目標,即所謂的善用民力,或民力資源的整合,社區型的政府應發展出新的公共服務途徑,以打破傳統封閉式的地方政府模式。

相較於保守黨政府執政下市場或競爭性的視野,網絡便是另一重要的途徑,主張夥伴、合作及協力。亦如Rhodes所宣稱的,治理的六種意涵中,便包括了以網絡為基礎的自我組織化及組織間網絡(self-organizing and interorganizational networks),其強調政策之產出,除了過去所強調的官僚及官員外,尚有其他的組織亦具有影響力,甚而從自組化(self-organizing)、國家的空洞化(hollowing out the state)、沒有政府的統治(governing without government),這些理念都需要以網絡作為基礎。這可視為組織間連結(interorganizational linkages),連結之媒介便稱之為網絡(networks),其可促使組織間交換資源(金錢、資訊及技術)以達成組織既定的目標,並經由其中將自身利益極大化,避免對他人的高度依賴。網絡是各項社會活動協調的廣泛形式之一,組織間連結及管理對私部門而言亦是非常重要的;然網絡便體現出聲望、信任、互惠及彼此互賴,而不是傳統的官僚及市場連結形式,其可說是介於(span)在公、私及志願性部門間的組織型態。網絡具自我組織性(self-organizing),自我組織性體現兩個特質:一是網絡具獨立主性(autonomous);另一則是網絡具自我治理性(self-governing)。

而政府的控制能力已受到許多限制,如缺乏合法性、政策過程的複雜性、相關制度的複雜及多面性。政府也只能說是整個社會系統中的諸多行為者之一,政府的制度及組織也很難強加自己的意志於其他社會組織之上,因為其他的社會制度是具有獨立的自主性,獨立自主性所指的不僅意涵著自由,也隱含自我負責(self-responsibility)於其中。具有高度自主性及自我治理的社會,便代表了政府的角色正有所改變,朝向撤退及解制,政府僅作為一領航者,其面對及管理社會中的諸制度。此亦指出治理涉及了自我組織性,及組織間的網絡。

(二)夥伴協力發展的困境

「夥伴」為策政執行與公共服務提供的重要機制,它的形式不一,如聯盟、共同投資、網絡等方式。許多都市政府也積極參與夥伴關係,來共同解決棘手的問題(wicked problems),[28]由於整個大環境的經濟、社會、政治變遷,夥伴已完全改變了政府決策與執行的態樣。過去這二十年來經濟全球化,社會多元化與分殊化,造成了政策環境的複雜性與分殊化。

夥伴協力是一個新的治理模式,此種「自我治理」的組織型態(self-organization),這會有下列幾項問題的挑戰:(1)「自我冶理」組織要完成自我冶理事項,容易因面臨太多的協商對象、涉及的事務層面過於複雜,因而產生資訊處理能力不足的問題,並間接造成無法「治理」的困境,反而使得要解決的問題根本得不到解決。(2)自我「治理」模式需要人際間的協商(interpersonal negotiation)、組織間的協商(interorganizational negotiation);甚至是系統間的協商(intersystemic negotiation)等。這些協商不但十分複雜,更有高昂的協商成本,因此經常導致治理協商的失敗。(3)自我治理組織經常須面對協商對象認定的問題,譬如政策協商參與者的代表性是否皆能兼顧?是否需要協商的各造都能參與?並且是否都找到正確的協商對象?(4)自我治理組織的目的是在建立政策參與者間的「協力夥伴」關係,但這項關係的建立卻極為困難。

再者,夥伴關係建立有其困境(Partnership Dilemmas),一般而言,「協力夥伴」關係建立的困難如下:[29]

一、 合作與競爭關係間的矛盾

雖然各造協力是希望能夠合作共榮,然除表面的合作議題外,其他方面仍可能存在有競爭關係。當若碰到競爭的情形出現時,其間關係的取捨始成問題:是要完全無私的合作,還是要保留?是黨派之私重要,還是夥伴關係重要?尤其合作關係中若遇上大環境的高度變動、難以掌握時,投機主義興起,競爭關係可能完全超越合作關係。

二、 開放與封閉的矛盾

第二個困難是關於協力開放或封閉的問題。新的「治理」模式常會碰到一個難題,而那就是這種治理模式的精神是希望開放、接納更多的政策利害關係人參與協商,但開放愈多則利益、意識型態等將愈加複雜,或有些非必要者也進入協商,使得協商愈不容易,造成進退兩難的困境;若緊縮協商之門,則有些應納入協商者將無法進入協商之中,造成代表性不足,結果將也可能偏離公平正義。

三、 可治理性與管理性間的矛盾

第三個問題是可治理性與彈性問的問題。治理乃希望在協商過程中能找到更多參與者進行協力合作,但如前所述,協商參與者太多將會超出可管理的範疇,若不足則又會導致資訊的不足,喪失對環境的適應性及變遷性。因此一方面希望能多了解環境的資訊,另一方面卻又囿於治理能力的限制。

四、 責任與效率的問題

第四問題為責任與效率的問題,新的治理模式往往產生一個問題,就是誰來負最後的責任,因為所謂的協商,仍有大家一起負責任的意義存在,但所謂大家一起負任,意即大家都不負責任,若避開此一弊端,讓少一點的參與者進行協商,以作有效率的決策,卻又違背此新的治理模式的協商精神。因此將造成責任不夠清楚,效率又不是很高的困境。

 

三、網絡、空間及領域的整合觀點

一個較前述不同的論點,在此本文提出治理網絡與空間及領域間的互動觀點。蓋都市治理的效能對於地方(空間)是很重要的因素,治理與都市的「時空」關係是有很密切的關係。在治理過程,科層結構的空間需要多層次概念的再結構。進一步來說,討論都市治理的意含,已非拘泥於傳統地方的科層層級,而著眼在一些都市的紋理(grain)結構中,例如台灣都市下劃分為「區」,區下編組單元為「里鄰」,區與區間及里鄰之間有各自的行政體系或支援體系,都市政府的官僚行政透過科層的層級結構,下達命令或是提供服務。然而這種層級結構的空間治理,似乎已不符當前都市治理的思維,也無法滿足新型態的治理模式,換言之,都市治理要打破原有的空間概念。事實上,都市空間的特質也是一種治理的資產,而這應歸因於,都市空間同時也是一個勞動市場;都市空間本身具有資源及其發展的能力、都市本身就是自然生態的一個體系、都市是一個社會網絡結構[30]。因此本討論都市治理,應將「都市」視為一個治理的空間(urban governance space ),這是一個偏向地理學或都市計畫的概念[31]。

在都市的空間及領域對於治理的觀念,是透過「整合」的連串完成的,為何出現整合的概念?有四個因素[32]:

1、主要是都市地理上的條件因素:首先,關於都市空間本身所處的地理位置,例如倫敦市或其他主要都市在他國家內甚至國際性區域內的主要風貌。其次,關於都市當地空間上所形成的特殊生活習慣。再則,不間斷的都市向上競爭力的努力也是因素之一。

2、第2個因素,都市在全球化的經濟關係與文化的吸收與擴散。此種文化的傳承和空間領域內的特殊背景,通常是吸引世界各地的人們進入該都市觀光、經商投資或移民的因素之一。當然都市治理需面對都市自身的文化條件,同時關懷都市文化的各個層面,無論是富裕的、風華亮麗的或是貧困的、髒亂的都市底層負面元素。這個經驗強調了空間發展上文化的重要特質與歷史的傳承因素,對於都市治理的實體內容,有著重要的指引作用。

3、第3個因素,就是都市政府本身的官僚機構,對於治理政策的規劃、陳述或宣傳等能力。政府的角色是被要求去提供一連串的公共服務與管理,同時也被要求去提出整合資源或基層活動的機制,他本身就是都市空間裡頭一個重要的行動者。當然更重要的是,都市政府要求需回應基層市民的需求,滿足市民在地的心聲。

4、第4個因素,是透過行動性與市民的自我認知與在地公共事務的關懷,重塑空間與領域的功能角色。主要是重新界定都市政府應如何透過空間領域的落實地方關注的議題,尤其是環境的、文化的、社區里鄰的議題。這是擴大市民參與的管道、機制與機會,甚至都市政府也將其權責的部分,授能地方居民來落實,以減輕都市政府負擔責任的壓力。

此外,值得一提的整合概念是「永續概念」,也是當前都市發展的關懷焦點之一,而此種永續發展的概念應建立在基層群眾的觀念中內化,進而透過都市治理的實踐落實。先前談到一些都市的空間概念,也深知都市在空間所呈現的是一個包含眾多錯綜複查因素的地理面貌,因此有關都市治理也須考量都市區域的型態、規模以及都市化的動態特性。一個發展中與一個高度開發的都市,在治理的重點是有項目的不同的,同時間同一個都市也會因為都市內次級區域空間或地景條件、特徵,而有不同的治理方案或思維。然而探索都市治理的實踐環節,「永續」的概念是當代都市治理環境系絡不得忽視的重點。有三個都市環境永續性的關聯定義,值得我們重視[33]:

1、都市環境永續性:都市系統與其長程環境資源基礎取得平衡。由於每一個詞都有許多定義,同時經常改變,「永續性」是一個方向而不是一個固定的目標。

2、都市發展:都市系統在其總體的環境背景下進行演化與重建。這也是一個方向而不是一個目標。

3、永續都市發展:指導都市發展朝向環境永續動態平衡的演化程序前進的行動。

第一個關聯因素結合第二個因素,就可以滿足地三個關聯因素的需求。都市治理中永續發展的觀念思維,可以參考歐洲永續性都市專家團體( European Expert Group),有關歐洲都市永續原則的精神,如下 。[34]

1、生態性:一個生態與全方位的方案,以管理都市地區並執行永續行動方案。

2、整合:跨越政策部門與政府層級以改進永續的經營、社會與環境面向的整合。

3、能力:適當的制度與組織能力以經營管理都市地區永續性。

4、凝聚力:凝聚政策與行動以避免地方性永續發展受到政府或歐盟的危害影響。

5、交換:避免浪費得重複性工作與強化生產力的經驗交換的措施。

6、有效性:強化既存政策、計畫與機制的運用,如果必要,並重新發展一套新的機制。


(待續)

寄給朋友     友善列印

 

作者簡介
徐揚
中國文化政治學研究所碩士、國家高等考試第二級及格
地方制度實務工作者
地方制度法教室 http://mypaper.pchome.com.tw/news/moi5581/
e-mail:kevin9087@yam.com

周蕙蘋
中國文化大學政治學博士
專長:地方治理、地方政府與管理、跨域管理
現職:考試院秘書
e-mail:c164@exam.gov.tw

 

 

本單元最新10篇文章
地方政府組織的過去現在與未來(下) / 徐揚
地方政府組織的過去現在與未來(中) / 徐揚
地方政府組織的過去、現在與未來(上) / 徐揚
地方制度的一個重要進展 / 徐揚
地方政府的規模、效率與民主:一個關於地方合併、劃分與公共選擇理論的思辨(下) / 徐揚
地方政府的規模、效率與民主:一個關於地方合併、劃分與公共選擇理論的思辨(上) / 徐揚
都市治理與地方政府組織設計的關聯-都市領導與社區參與的運用(下) / 徐揚
都市治理與地方政府組織設計的關聯-都市領導與社區參與的運用(上) / 徐揚
都市治理的觀點與地方行政官僚組織結構設計關聯性的思考(下) / 徐揚
都市治理的觀點與地方行政官僚組織結構設計關聯性的思考(上) / 徐揚
  本單元更多文章......

 

免 費 電 子 報
發刊期數: 3722
推 薦 課 程
《房地產法律課程》房地產仲介糾紛處理 (劉孟錦律師)
《房地產法律課程》共有房地糾紛處理 (劉孟錦律師)
《房地產法律課程》土地買賣合建契約糾紛處理 (劉孟錦律師)
《房地產法律課程》成屋買賣契約糾紛處理 (劉孟錦律師)
《房地產法律課程》預售房屋契約糾紛處理 (劉孟錦律師)
《企業法律課程》帳款催收法律實務:保全程序篇(假扣押) (劉孟錦律師)
《生活法律課程》生活法律:婚姻三部曲--婚姻.夫妻財產制.家庭暴力法律問題解析 (劉孟錦律師)
《企業法律課程》交通事故和解技巧與賠償訴訟法律實務 (劉孟錦律師)
《生活法律課程》夫妻財產相關法律問題 (劉孟錦律師)
《房地產法律課程》公寓大廈糾紛處理與訴訟法律實務 (劉孟錦律師)
法 律 叢 書
請點選此圖觀看本書更詳細的介紹!
【台灣法律網電子書】政府採購法案例實務(十三)
劉孟錦.楊春吉
定價:NT $ 1000元
網站連結
律師 法律事務所
律師事務所 法律
法律專欄 劉孟錦律師
一帆法政補習班 台灣本土法學
法律翻譯 e速人氣生活網
品味人生 永恆婚禮顧問
合法律師查詢 合法地政士查詢
合法經紀業查詢 不動產實價查詢
不動產資訊平台 房地產交易價格
不動產交易服務 全國法規資料庫
法學資料檢索 法拍.庭期查詢
立法院法律系統 民事.非訟費用
重大通緝犯查詢 商工行政服務
地政資訊e點通 定型化契約範本
司法院書狀範例 國家圖書館
地名檢索系統 地籍圖資系統
地政法規資訊 Hinet地政服務
總統府法令查詢 最新犯罪手法
165反詐騙 食品安全衛生

設成首頁 | 加入最愛 | 新訊連結 | 聯絡律師 | 推薦朋友 | 線上投稿 | 網站合作 | 律師簡介 | 律師諮詢 | Facebook | 隱私權聲明
法律具時效性,內容僅供參考,不宜直接引為訴訟用途,具體個案仍請洽詢專業律師
所有文章係作者之智慧,請尊重智慧財產權,轉載重製節錄請先取得本網之書面同意