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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 徐 揚

都市治理之基本意含與發展--治理網絡的觀點(五)

文 / 徐揚.周蕙蘋
【台灣法律網】


五、政府的核心功能

一個都市的治理的責任,主要還是由都市的政治精英與其所領導的政府組織來承擔。既使是當治理的環境系絡轉變抑或治理環境日趨複雜,依然不能免除。只是當前的世界發展趨勢,政府與人民應了解,政府組織結構的有限性,這也代表完全透過政府治理能量的有限性。因此藉由治理網絡結合一系列與連串的夥伴協力關係模式,減低政府的責任的治理思維,受到近代國家的歡迎,至少台灣此一思潮成為此間學界的主流之一。

但另一個反省的思維也逐漸形成,政府透過組織再造或是網絡建構,將權力下授到地方基層、私部門市場或市民社會,或是將權力向上提升到中央或是一些全球化的區域組織或跨國組職,是否造成將國家的責任掏空(hollowing-out)的現象;是否將國家公權力的公共服務市場化,而提高市民基層消費的負擔?同時這種強調公私部門協力夥伴關係的治理網絡,是否等同宣告都市管理科層模式‘Hierarchy Model’的結束?Carlos Nuñes Silva提出他的憂心[43],也認為夥伴關係並非最理想的都市治理模式,他認為公私夥伴協力關係有二的方面弱點,第一個,1、責任關係不易釐清;2、產生社會的排斥現象;3、將政府覺得棘手的問題移轉給弱權者;4、具有效能的大企業趁機介入政府體系運作,趁機綁架的政府;5、資本建構與政策的協調,受到少數人壟斷。第二個弱勢,私部門代理政府的受限,使得較小規模的企業不易進入治理網絡的體系,促使小企業(或自營商)遠離基層社區的居民,產生了不平等的對立狀態。再則,夥伴關係在某些方面沒有被清楚的評論,例如都市政府組織結構中對於政治性議題及資源再配置的優先權問題,年度預算中,哪些網絡夥伴擁有預算分配或是政策決定的影響力?如果否定任何一個影響力,目前的治理網絡的評估可能無法形成效能的評估,簡言之,這些影響力都是重要的,不能忽視。不幸的,有關夥伴關係的模式目前似乎沒有足夠的資料去回答上述的問題,也少能去處理正義、平等與協力與效能間的衡平,但是這些都市治理的論證中不可或缺的因素與議題。

因此政府對於治理網絡的核心功能,需要去發展一個可以信賴的、透明的治理網絡評估模式,此模式至少要回答三個問題,1、夥伴關係的模式是否真能促進地方的治理能力與競爭力?2、夥伴關係真能降低減少社會性的排斥?3、公私夥伴關係真能幫助地方政府的管理與維持?然而這些問題仍需治理網絡的實踐者努力去尋求答案。

伍、結語-發展中的政策性建議

面對各種都市治理分析,我們要的應該是尋找可以提升治理能力的運作化、策略性的途徑,提供地方集體行動的代理人能夠在複雜的地方基層社經系絡中,清楚地認清所處的環境,找出屬於地方的特點、優勢,當然是包含地理區位的空間特性,並在這些特質中能匯集岀適切的治理途徑。

的確,在思考都市治理在複雜社會系絡中能力,是會面臨制度適應性的挑戰。如何因應挑戰,Patsy Healey等學者,提出以下的政策建議與思考的態度與方向[44]:

1、了解都市治理所處的環境背景,尤其是一些關鍵性且好的系絡(紋理)(grain)。通常都涉及到多面向的因素,如政治與社會理性能力的傳承、治理區域及其所在的社會經濟關係等。而且這些多面向的因素都是動態的,而且具有一些潛在的發展軌跡,掌握這些,可以掌握地區的關鍵因素及改變治理思維的機會。

2、提出重要結構變數的評斷,對於都市治理的特定程序或步驟是有幫助的事。例如討論如何穩定那些變數?它們會產生何種衝突?如何去影響那些已經浮現的軌跡,與潛在的不同路徑,又如何讓地方公共機構掌握到改變都市治理的機會之窗?如何去反應那些理所當然的假設與透過實踐去幫助認清那些變數?

3、發展中的都市治理是可以幫助那些已經存在的網絡與價值,避免被非理性的破壞取代。同時對於都市治理能力的要求,也能夠在一些小單元的空間與系絡中,透過時間的去累積更大的改革動能以型塑發展的軌跡。

4、建構中的都市治理能力,應包能含提升地方基層自我管理的各種創新的類型。一個有幫助功能的治理角色,應該是能一些具有理性的可利用的、社會與政治的資本等資源,去排除一些基層利害關係者的負面影響力。同時也能夠提供一些保障連結及他小角色的行動者的網絡。

5、都市治理常常能經由突發性的創新傳習產生促進合作的機能。同時在一些競爭性的區域場所,運用可利用的技術資源,從一些都市中心的節點的集體行動的代理人,去易理解都市治理的一些知識。

6、結合利害關係者所建構的一些特定軌跡,針對少數關鍵性的特點集中力量,事有助於都市治理的實踐。例如地方空間的聲音(a voice of place),都市治理的市場圖像等軌跡等。這些的關注努力,當可以整合都市治理公共議題界面的資源。

7、都市治理提供一種感官知能去採取批判的態度,去面對政府的官員和那些有利益的創新工具。同時提供一個複雜都市治理情境,使用一些治理的行動劇本和實驗性的創新工具。通常這些態度會出現在一些比較好的基層街庒的系絡中或是一些特性的地點。

當國內近年來關注在都市治理的議題時,適合台灣都市治理發展的政策建議又有哪些?從以上的論述脈絡,本文二人提出以下面向的政策發展建議:

1、推動治理績效的評鑑機制。台灣要進行地方治理評鑑機制,民間私部門(如天下與遠見雜誌都有定期發表各地方政府的績效評比或競爭力比較)已見初效,但是透過政府部門尤其是來自中央自治監督機關的治理評鑑,近來也開始嘗試。例如內政部推動的「中央對直轄市、縣市政府執行社會福利績效考核」(考核報告,可參閱網站http://sowf.moi.gov.tw/29/assessment.htm),但是全局式的治理評鑑,尚未開始,主要的原因在於主其事者對於評鑑後的政治風險變數的掌握度,似乎未能有一套有效的維持機制,以致未能積極推動。但無論是否要做全局式的治理評鑑,一個關於此種機制的持續性與累積性的研究或是前置作業,諸如散見各部會或是各地方政府的統計資料的檢討與整合,應該是可以在短期內進行。

2、賦予都市更多的治理工具。論及到地方治理,不能沒有提供地方足夠或是適當的治理工具,當然地方政府可在其自治權限範圍內規劃設計適當的治理網絡,然而期待地方治理能放眼國際或是提升在全球化的國際區域間的治理競爭力,當有必要檢討目前地方自治權限。換個角度說,以當前台灣地方政府的自治權限,發展對內甚至以國內各地方政府間的治理議題(例如跨區域),理應無問題,較有發展性的是在對外性的治理網絡,尤其是在國際性或是國際區域間(如亞太地區)治理網絡的發展權限,檢視目前的地方自治權限,顯然不足,換言之,能否充實地方自治團體的國際性事務權限,應是在「地方治理的年代」中應予重視的課題。

3、合理的分配地方財政資源。目前台灣地方政府財政問題嚴重,各級地方政府的財政,除少部分的自有財源外,大部分都依賴現行財政收支劃分法的設計,分配統籌分配稅款,這是依據直轄市、縣市及鄉鎮市等各地方層級所定之分配比例分配,因此每年一到地方算籌編階段,各級地方政府與中央皆會上演「強錢大戰」;再則,中央透過「地方補助款」的機制,藉由地方依賴中央財政挹注的政策網絡中的權力依賴(power -dependence)[45]關係,形成中央與地方的「依賴關係」,此為一個涉及地方財政資源分配的關鍵,對於地方與都市的實質治理的落實影響甚大,因此合理檢討目前的地方財政分配制度,以課不容緩。

4、提升都市、地方民選公職人員對治理的重視。都市民選公職人員,諸如縣市長、議員等政治精英,應充分了解,這是一個強調地方治理的年代,且只有提供優質的治理或善治理(good governance),並且扮演好自己的角色,才是確保執政權或是連任的不二法門。同時也只有展現優質治理績效才是獲得或接近「組閣權」或「入閣」機會「政治甄補」的最適當管道。

5、強化都市政府官僚體系文官的治理能力,官僚體系的文官是治理網絡的重要設計者,設計者對於網絡中各種利害關係者的角色扮演,有一定程度的影響力。網絡設計者不僅要選擇適當治理網絡的利害關係者或是夥伴關係,並且適切的賦予利害關係者一個合適的「位置」,因為利害關係者的「位置」不適當,是會影響治理網絡的成效。此涉及到治理網絡設計者對於地方治理網絡的認知態度與其對於網絡的理解程度,因此必要的教育訓練是很重要的。

6、公法學界或是中央法律的主管機關,如何提供治理的法制觀點或是協助推動治理的落實。從近來的國內有關都市或是地方治理的文獻,大部分都集中在公共行政、公共管理或都市計畫等相關學界(另一看法,公共行政與都市計畫學界在治理議題,已有交集),治理問題所涉及的學門是多元與整合性的,更重要的中央與地方政府公部門如何依法行政落實治理的價值,很多是需要健全法制的架構,而法制建構,實需要公法學門的參與,但是很可惜,公法學門對於都市或是地方治理議題討論的文獻,猶如鳯毛麟角難得一見。另以目前主管地方制度法制的政府部門,其回應地方治理機制建構的速度,仍無法滿足當前地方治理研究的需要,這點尚待加強。

對於都市治理的建議,有一種觀點,治理的能力應考量不同地區居民與企業公司等私部門的生活經驗,也需考量不同地區的不同自然條件的特質。當然這些理所當然的論調,還是會面臨一些挑戰,這些挑戰不僅是有來自於意識形態的部分,也有包含新自由主義以及民主價值的爭論,更重要的挑戰是來是於市民對於都市治理經驗的漠不關心,與一些地方關鍵性代理人(actors)逐漸拉高反對那些被傳承的文化與實踐。事實上都市治理的關鍵性挑戰不是理論、學理的爭辯,也不是我們對於所處環境與背景的認知不清,而是在於如何協調地方關鍵性代理人與喚起市民關心自己生活的都市問題的重視。

當然,轉變中都市治理能力的努力,也不是僅僅在上述比較的論述,這些的努力,大多來自於基層的鄰里組織間的動態夥伴關係的互動中,並且經由再想像的地方性認知圖像,確認其在新地理上的位置,同時也努力去創新的治理結構參數。而這些能力,是可以重新在所處社會、文化與經濟的環境中,去界定治理的議題與公共利益、面向,同時取的支持。

一個都市在面對如此複雜的治理環境與眾多變數,應該能理解現代的都市治理模式已經非「一套到底」(one size fits all),而是探究其所面對的眾多環境變數與可利用資源,因地制宜的發展各自適合的治理模式或是治理工具。同時去回應與滿足在地居民的期望,更進一步一種向下授能(empowerment),減少中央政府不必要的干預,提供更多都市政府更多制度性的結構能量,去形成在地觀點且自主的、多層次的治理網絡,藉以改善地方居民的生活環境品質,落實地方民主的參與、促進都是地方的經濟、社會發展與美好文化的氛圍。

(待續)

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作者簡介
徐揚
中國文化政治學研究所碩士、國家高等考試第二級及格
地方制度實務工作者
地方制度法教室 http://mypaper.pchome.com.tw/news/moi5581/
e-mail:kevin9087@yam.com

周蕙蘋
中國文化大學政治學博士
專長:地方治理、地方政府與管理、跨域管理
現職:考試院秘書
e-mail:c164@exam.gov.tw

 

 

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