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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 徐 揚

中央與地方權限劃分觀念之省思(下)

文 / 徐揚
【台灣法律網】


本文修改941122所撰「地方政府組織改造系列一
從中央與地方權限劃分觀念反省與突破談起」一文

參、中央與地方權限劃分的思維的突破

本文並無要去揚棄述現有各學說所論及的一些思維與現象,事實上,個人認為短期內中央與地方權限劃分還是需要依賴上述的理論與思維,只是希望在權限劃分的面向上,提供一些新的思維供參。
一、揚棄絕對與機械的形式平等原則的權限劃分:

地方自治雖然是憲法的「制度性保障」,當然也有「平等原則」的適用,不過在劃分中央與地方權限上,所適用的「平等原則」,不應該僅是絕對、機械之形式上平等。如果基於保障地方居民在法律上的「實質平等」,權限劃分可否適用實質且有差異的平等原則?換句話,同一層級的地方自治團體間,能否存在自治事項的差異?然而差異的前提,並非恣意,而是基於保障全體人民在法律上的實質平等為前提,而這必須視地方治理績效與自治行政之能力而定。進一步而言,這是一種以「地方居民」為本位,「地方自治團體」為次位的思考。換言之,公法學界(以日本法為主)主張地方自治的二個特徵「住民自治」與「團體自治」如同車之雙軸的概念,個人傾向「住民自治」應較「團體自治」優位。

二、以地方治理效能為權限劃分的核心架構

承上,地方自治事項的賦予,雖然有憲法的保障,然在權限的劃分或是權限多寡或是權限的程度,端視各該自治團體的自治行政能力而定。這種觀點再仔細區分,就是將「自治事項權限」與「自治行政能力」區隔,好比民法中「權利能力」與「行為能力」的不同概念。地方的「自治事項」好比一種「權利能力」,只要具有地方自治團體公法人的法律人格,就有該事項之「權利能力」,但是地方自治團體「權利能力」的行使或是該行為的法律效果,則端視該自治團體的「行為能力」或者「自治行政能力」,也就是地方自治團體的實質治理績效與能力。

舉凡台灣25個直轄市、縣(市)目前的自治行政能力來看,部分直轄市、縣(市)的治理績效或是自治行政能力,高於其他縣(市),而其他則因自治能力的不足,以經幾乎淪為中央所屬的地方執行機關,所差者僅是該機關首長是民選產生而已,面對差異甚鉅的地方自治能力,如果站在保障地方居民的實質法律上權利時,還應該以絕對與機械之形式平等主義(以地方層級為劃分單元),來思維中央與地方的權限劃分?

因此,當某一個地方自治團體,具有某一事項的治理績效時,她的「行為能力」就可以擴大,故而就應該擁有較多的或較大的「自治事項」權限。換言之,這是一種動態的自治事項概念或是動態權限劃分的概念。

當然這樣的論述,反對者會主張,中央不能自行評斷以自治團體之自治條件與自治能力的差異,反而更要彌補自治條件與自治能力較差的地方,或是輔導能力不足的地方提升其自治量能,果此以作為權限賦予與資源配置的依據,將更成為家父長式的中央集權,離地方自治越來越遠。以治理能力來作為權限劃分標準,更是嚴重侵犯地方自治權的思維,更是地方制度法中央主管機關要不得的想法。

三、動態的權限劃分

承上,如以治理的觀點來看中央與地方權限的劃分,則權限屬於「動態的權限劃分」,換言之,打破了法律平等原則的權限劃分思維。一個基本的信念,中央與地方同屬一個國家,國家存在目的與價值與基層社會人民間,是有契約責任的(社會契約論的觀點)。透過定期選舉取得執行國家(中央與地方)公權力機關組織者,當然應承擔這一個契約責任,如果不能公平對待人民提供的最低限度的或是基本上的契約責任時,當然國家要負起責任。故而,在中央與地方共同分工承擔與執行國家契約責任時,如果地方政府無法提供最低限度或基本上的契約責任,中央當然要承擔地方的責任,並提供適度的指導,以提升地方政府履約能力。但是如果地方政府因外在條件或內部問題無法提升履約責任能力,基於國家整體的履約責任,難道中央要一直放任地方「無能」或「無治理」的現象,基於地方自治基神,不願介入或收回地方自治權的行使能力(以上的論述與地方制度法第76條代行略有不同,本文暫不詳述)?

反面思考,如果中央應負的責任,如果地方政府有能力作的中央好,或對人民較為有利,那麼在該地方政府的管轄區域內,能不能去承擔與執行一部分的中央責任(當然這一點不同於委辦的思維,而是賦予個別地方較多的原屬於中央的權限,為其自治事項)。

由以上的說明,中央與地方權限的劃分是浮動的,不是靜態的權限,當然地方還是有一的最低限度與基本責任的權限,關於這一個基本權限,應該先予確定後,才能去討論動態權限的部分。但此一觀點的問題與挑戰是如何決定權限的「動態」?這是需要透過評比的,換言之,就是「治理評鑑」,首先要先客觀與正確了解地方政府的治理能力。簡單來說,中央與地方權限劃分標準,不光是憲法或法律層次的討論,亦非純然中央與地方政治權力與資源的安排,而是觀察各項條件因素整合後治理能力的表現,也就是看其治理能力來評斷。不過真實世界中要去做「治理評鑑」(這是不同於新媒體所做的地方競爭力排名)是件困難的工程,需要執政者的決心與長時期研究相關指標的累積,更重要的是要能得到地方政政府,尤其是地方民選人員的支持。

四、權限劃分中「空間」概念的運用

面對台灣所處的地理乃至於國際環境,又在所謂「全球性思考、在地化行動」的思維架構下,行政院組織改造委員會積極推動所謂「四化」(法人化、民營化、委外化、地方化)、「地方分權」、「區域治理」的地方政府改造工程。其實這隱含某種不同於公法學觀點的中央與地方權限劃分。在審視諸多文獻,筆者認為還可加入「空間結構」或所謂「空間發展」的概念,當然這也包含環境規劃學者所提倡的「永續發展」的概念(雖然近來已有一些地方政府學者開始關注一些關於空間概念,但仍有不足)。

以台灣而言,不同的地域有其不同層次的歷史沿革與發展條件,都會地區、農業地區、東部走廊、西部平原、交通建設與地理區位、加上經濟產業區位等等因素,還包括南北東西不同的社會人文差異,使的台灣呈現不同的「空間差異」。考量台灣地域上空間的差異,地方自治事項的權限劃分,個人認為就應該同時對應之,配合不同的空間結構,賦予不同權限,如此我們可以打破垂直式或水平式的「二元化」權限劃分,進階到「三度空間」的權限劃分,關於這種思維,老實說,僅是「國土規劃」、「區域計畫」的概念引進而已。

五、全球性思維與在地化行動

當前全球化思維正屬當紅顯學,學界乃至行政實務界皆紛紛追逐,那麼強調全球性思維與在地化的行動,如果希望地方與直接與國際接軌,而目前部分地方政府又具有對外參加國際事務的能力與條件,權限劃分就應該加入此一因素。過去皆認為外交與國際貿易等事權,屬中央專有(憲法107條),在全球化與在地化思維前提,是否該賦予地方政府一定程度中央專屬權限,如外交或國際貿易事權等?如果這是可以討論的命題,那我們是不是該去突破憲法及地方制度法所建構的中央與地方權限劃分的思維架構與體系,試圖建構一個新的權限劃分的觀念或體系。

肆、結語

對於中央與地方權限劃分的議題,個人是不會囿於憲法、法律的觀點,雖然目前國內實務界乃至學界,還是需要依賴公法學界,尤其是大法官的釋憲解釋。不能否認,由於公法學界對於中央與地方權限劃分的研究,帶動台灣地方自治的實質進步。惟個人信奉「社會科學無帝王」的信條,我相信從公法學觀點討論中央與地方權限劃分,未必是最佳途徑,反而是一個整合性的理論觀點,較為有利釐清中央與地方權限劃分的議題。另更重要的思維是,到底國家實施地方自治的本質精神與目的價值是什麼?如果地方自治不能帶給國家競爭力的提升或是人民的利益,那為何還要實施地方自治?換言之,中央與地方權限劃分的上位意識形態為何?這是個人經年來一直思考的問題,到目前為止也沒有答案。

其實,個人一直很期待,中央與地方權限劃分的思考過程中,法律學、政治學、公共行政甚其他學界間,能透過一個跨領域的整合討論或思辯,來討論當前台灣中央與地方權限劃分的問題,不要畫限於單一個學術典範或是領域,讓一個多維的觀點與價值,相互激盪。也許我們無法得到一的理想或滿意的答案,也許我們還要一直處於困惑之中,但是個人相信,透過這樣一個討論與思辯的過程,也許國家與人民的利益將會獲得保障,也許台灣地方自治的落實,就會在這一種過程中獲得實踐。

(全文完)

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作者簡介
徐揚
中國文化政治學研究所碩士、國家高等考試第二級及格
地方制度實務工作者
地方制度法教室 http://mypaper.pchome.com.tw/news/moi5581/
e-mail:kevin9087@yam.com

 

 

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