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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 地方制度 > 地方治理與地方政府

公共治理:政治透明化之評估指標

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


本篇是筆者日前所撰《公共治理:政治透明化之分析架構》(載於http://blog.sina.com.tw/macotochen/article.php?pbgid=423&entryid=613425)的後續內容(仍屬初稿階段),即繼政治透明化的定義、政治透明化之分析架構後,再就政治透明化之評估指標,包括政治獻金透明化之評估指標、新聞媒體自由化之評估指標,與公職人員財產申報透明化之評估指標略加說明……

  又為使本研究順利進行,並承研究小組在第一年原《政府透明化分析架構建立之研究》的既有研究成果;在此,擬以政治獻金透明化的評估指標之建構為先,加以說明。尤其是,在對應或參考國際指標之後,俾以建立起台灣的政治透明化之評估指標,即包括政治獻金透明化之評估指標、新聞媒體自由化之評估指標,與公職人員財產申報透明化之評估指標。經過初步的文獻檢閱後,本研究小組認為:

  首先,以《美國國際發展機構》(United States Agency for International Development,簡稱USAID)來說,其在2003年所出版的《Money in Politics Handbook: A Guide to Increasing Transparency in Emerging Democracies》(http://www.usaid.gov/our_work/democracy_and_governance/publications/pdfs/pnacr223.pdf, p.65, 2009年3月4日查詢)研究報告中,即曾經就政治獻金透明化的評估建立若干指標,本研究小組加以參考並修正後,認為可以是:

  (一)是否有無政治獻金的法律規範存在?如「有」即表示至少有對政黨(含政治團體)或政治人物的收入與支出之規範依據,並得由該國的權威當局加以監督,並將資訊予以公開揭露;反之,如「無」的話,即表示該國家的權威當局並無能力可以有效監督對政黨(含政治團體)或政治人物的金權政治運作,而無政治獻金的透明度可言。

  (二)政黨(含政治團體)是否須依法公開揭露?如果「是」,則表示政黨(含政治團體)有義務向該國的權威當局申報,並將申報的結果讓公眾得以查詢週知;反之,有關政黨(含政治團體)須依法公開揭露的規範,尚屬「立法草案」之階段者,就表示其政治獻金的透明度在這部分的程度並不高。

  (三)對政黨(含政治團體)的捐贈人名單是否公布?如果「是」,則通常表示在一定以上金額之門檻,捐贈人名單必須公布,從而使公眾得以週知政黨(含政治團體)的實際來源;反之,就表示其政治獻金的透明度在這部分的透明化程度並不高。

  (四)政治人物是否須依法公開揭露?如果「是」,則表示政治人物有義務向該國的權威當局申報,並將申報的結果讓公眾得以查詢週知;反之,有關政治人物須依法公開揭露的規範,尚屬「立法草案」之階段者,就表示其政治獻金的透明度在部分的程度並不高。當然,也有些國家則明確排除獨立候選人的申報義務,如波蘭、保加利亞、巴拿馬、哥倫比亞等國,顯然是此類國家對於政黨與從政黨員的規範較為明確,也更為關注。

  (五)該國公民得否依法隨時查詢前述該國權威當局所持有或保管的政黨(含政治團體)或政治人物之政治獻金資訊?如果「可以」,就表示政治獻金透明化的程度更高;反之,則否。

  其次,新聞媒體自由之評估指標,則可以參考《自由之家(Freedom House)》所建構的指標,尤其是Lee B. Becker、Tudor Vlad,與Nancy Nusser等三位學者的《An Evaluation of Press Freedom Indicators》(Becker, Vlad & Nusser,2007. International Communication Gazette, Vol. 69, No. 1, 5-28 .查閱網址是http://www.rsf.org/article.php3?id_article=24046)。他們認為《自由之家》所建構的評估指標已超過20年,已經具有相當的意義,且評比指標項目包括印刷品內容、廣播內容、網路新聞、政治力介入的程度,以及相關法律環境等面向,已將法律環境、政治環境及經濟環境等多項指標資料客觀化並進行評比,即具有一定的客觀性。更具體的說,《自由之家》的評估項目,除其他項目(所謂其他項目就是指是否各該國家是否另有下列50項以外的特殊之評比面向)外,係包括:

PHYSICAL ATTACKS, IMPRISONMENT AND DIRECT THREATS
During this time, how many journalists and media assistants:
1. Were murdered?
2. Were murdered, with the state involved?
3. Were arrested or sent to prison (for however long)?
4. Are currently in jail and serving a heavy sentence (more than a year) for a media-related offence?
5. Were physically attacked or injured?
6. Were personally threatened? Were any journalists (yes/no):
7. Illegally imprisoned (no arrest warrant, in violation of maximum period of detention, without trial or court appearance)?
8. Tortured or ill-treated?
9. Kidnapped or did any disappear?
10. Forced to leave the country because of pressure?Over the period, was/were there (yes/no):
11. Armed militias or secret organisations targeting journalists (terrorist action, bomb attack, murders, kidnapping, direct threat etc)?
12. Journalists who had to be accompanied by bodyguards or use security measures (bullet-proof jackets, armoured vehicles etc) while doing their work?

INDIRECT THREATS AND ACCESS TO INFORMATION
Over the period, was/were there (yes/no):
13. Attacks on or threats against press freedom activists?
14. Surveillance of journalists (phone-tapping, being followed etc)?
15. Foreign journalists deported?
16. Journalists forced to stop working through harassment, threats or political pressure?
17. Problems of access to public or official information (refusal by officials, selection of information provided according to the media’s editorial line etc)?
18. Restricted physical or reporting access to any regions of the country (official ban, strict official control etc)?
19. Problems getting journalist visas for foreign media (undue delay, demand to know names of people to be interviewed etc)?

LEGAL SITUATION AND UNJUSTIFIED PROSECUTION
Over the period, was/were there (yes/no):
20. Unjustified and improper use of fines, summonses or legal action against journalists or media outlets?
21. Cases of violating the privacy of journalistic sources (prosecution, search of premises, investigations etc.)?
22. Routine failure to prosecute those responsible for seriously violating press freedom (killers and kidnappers of journalists etc)?
23. Prison terms imposed for press-related offences defined by law?

CENSORSHIP, SELF CENSORSHIP
Over the period, was/were there (yes/no):
24. An official prior censorship body systematically checking all media content?
25. Media outlets censored, seized or ransacked? (how many?)
26. Routine self-censorship in the privately-owned media? Give this a score from 0 (no self-censorship) to 5 (strong self-censorship)?
27. Subjects that were taboo (the armed forces, government corruption, religion, the royal family, the opposition, demands of separatists, human rights, etc)?
28. News that was suppressed or delayed because of political or business pressure?
29. Do the media report the negative side of government policies?
30. Do the media report the negative side of actions of powerful companies or their owners?
31. Do the media undertake investigative journalism?

PUBLIC MEDIAS
Over the period, was/were there (yes/no):
32. A state monopoly of TV?
33. A state monopoly of radio?
34. A state monopoly of printing or distribution facilities?
35. Government influence on the state-owned media’s editorial line in its favour?
36. Improper sackings of journalists in the state-owned media?
37. Fair opposition access to state-owned media?

ECONOMIC AND ADMINISTRATIVE PRESSURE
Over the period, was/were there (yes/no):
38. Use of withdrawal of advertising (government stops buying space from some papers/broadcasters or pressures private firms to boycott media outlets)?
39. Undue restriction of foreign investment in the media?
40. A licence needed to start up a newspaper or magazine?
41. Strictly-controlled access to journalistic profession (compulsory certificate or training, membership of journalists’ institute etc.)?
42. Serious threats to news diversity, including narrow ownership of media outlets? Give it a score from 0 (no threat) to 5 (very serious threat)?
43. A government takeover of privately-owned media, either directly or through firms it controls?
44. Independent or opposition news media (not including media outlets in exile)?

THE INTERNET AND NEW MEDIA
Over the period, was/were there (yes/no):
45. A state monopoly of Internet service providers (ISPs)?
46. ISPs forced to filter access to news, cultural, social or political websites (not including pornography or gambling websites)?
47. Websites shut down after pressure on ISPs?
48. ISPs legally responsible for the content of websites they host?
49. Cyber-dissidents or bloggers imprisoned (how many?)
50. Cyber-dissidents or bloggers harassed or physically attacked (how many?)

  綜合起來,就是以:(一)新聞媒體從業人員有無受迫害?(二)有無新聞審查制度,包括國家介入公共媒體的程度為何?(三)新聞媒體的自律程度?(四)是否出現新媒體(包括網路民主與部落客的報導)?等項評估指標為主。本研究小組加以參考並修正後,認為可以是指:

  (一)有無新聞媒體從業人員因為報導內容而受迫害?如果有,就是新聞媒體的獨立性不足;反之,則否。

  (二)有無新聞審查制度,包括國家介入公共媒體的程度為何?如果有新聞審查制度,就是新聞媒體的獨立性不足;反之,則否。至於,國家介入公共媒體的程度,則必須再予以評估其介入的程度,是否符合新聞自由的界限,尤其是檢視其法律規範的合理性。

  (三)新聞媒體的自律程度?如果有完整的新聞媒體自律機制,就代表新聞媒體的獨立性充足;反之,則否。

  (四)是否出現新媒體(包括網路民主與部落客的報導)?如果是,即表示新聞媒體的獨立性充足;反之,則否。

  其三,有關公職人員財產申報透明化的評估指標,本研究小組參考《世界銀行》所建構的指標後,發現即有[1]:

1. Was this the first time such a law / rule was passed, or is this rule / law linked with any earlier one?
2. Does the Constitution mandate public officials to disclose their assets?
3. To what categories of civil servants or appointed officials is this law / rule applicable?
4. To what categories of elected officials is this law / rule applicable?
5. If this law / rule is applicable only to appointed officials in top levels, what is the assets declaration requirement of general appointed officials?
6. Do provincial and local employees follow the sameor similar assets declaration law?
7. Do civil servants need to file the information during first entry into public service? 8. And, thereafter at what frequency?
9. Can the declaration be filed electronically?
10. What kind of / value of assets must be declared?
11. Is it necessary to include family members’ assets as well?
12. Which agency of government receives and processes public officials’ assets declaration?
13. If the officials has failed to submit declaration in time or made inconsistent declaration, does the declaration processing authority issue reminder or ask for clarifications / explanations on the declarations?
14. How is the declaration’s content verified?
15. How long is the declaration record maintained?
16. What is the punishment for not filing the declaration?
17. What is the penalty for making inaccurate statements on this declaration?
18. Can an official be prosecuted for violating this law?
19. Does the law / rule state that the public can access this information?
20. If the law / rule mentions public access to this information, does it also state how the public can access this information?

  在此,如仿照前述所指政治獻金透明化之評估指標,而參考上開《世界銀行》所建構的指標並予修正後,則可以是:

  (一)是否有無公職人員財產申報的法律規範存在?如「有」即表示至少有對公職人員的收入與支出之規範依據存在,並得由該國的權威當局加以監督,且得以將資訊予以公開揭露;反之,如「無」的話,即表示該國家的權威當局並無能力可以有效監督對公職人員的財產不當來源,從而即無公職人員財產申報的透明度可言。

  (二)公職人員是否須依法公開揭露?如果「是」,則表示公職人員有義務向該國的權威當局申報,並將申報的結果讓公眾得以查詢週知;反之,有關公職人員財產申報須依法公開揭露的規範,尚屬「立法草案」之階段者,就表示其公職人員財產的透明度在這部分的程度並不高。

  (三)公職人員財產申報者的適用範圍是否廣泛?如果「是」,則表示不僅在一定以上金額之門檻,公職人員必須申報其財產狀況,從而使公眾得以週知公職人員財產的擁有情形;反之,就表示其公職人員財產申報的透明度在這部分的透明化程度並不高。當然,此處所指適用法律而須申報的名單範圍愈廣者,則表示公職人員財產申報的透明度愈高;反之,則否。

  (四)該國公民得否依法隨時查詢前述該國權威當局所持有或保管的公職人員財產申報的內容與紀錄?如果「可以」,就表示政治獻金透明化的程度更高;反之,則否。

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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