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公共治理:台灣遊說透明化之問題與評估(上)

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


本篇《公共治理:台灣遊說透明化之問題與評估》是筆者《陳朝建,2008。「遊說法適用的十道難題」,載於「月旦法學雜誌」第163期(民國97年12月),頁113-120。台北:月旦法學雜誌(元照出版社)》內容的改版重寫,同時也是筆者日前所撰《公共治理:政治透明化之分析架構》(載於http://blog.sina.com.tw/macotochen/article.php?pbgid=423&entryid=613425)、《公共治理:政治透明化之評估指標》(載於http://blog.sina.com.tw/macotochen/article.php?pbgid=423&entryid=614831)、《公共治理:台灣政治獻金透明化之發展與評估》(載於http://blog.sina.com.tw/macotochen/article.php?pbgid=423&entryid=614835)的後續內容(仍屬待修正的初稿),目的是就台灣的遊說透明度進行評估……


一、遊說透明化評估指標之建構

  歐洲聯盟的研究組織EUROPA[1]對於政治透明化之議題,曾特別在2007年1月18日於西班牙的馬德里舉辦《European Transparency Initiative》(開啟歐洲透明化,討論與Lobbying : Political Transparency and Representation of Interests有關的議題)學術研討會,其重要成員Vice-President of the European Commission responsible for Administrative Affairs, Audit and Anti-Fraud的Siim Kallas就表示:

  ……2006 published a Green Paper on the European Transparency Initiative which launched a wide-scale public consultation on three key areas: 1. Whether and how to regulate lobbying; 2. Feedback on whether the Commission has applied its minimum standards for consultation in a satisfactory manner; 3.Whether and how to organise disclosure of beneficiaries of Community funds……

  亦即,EUROPA組織也認為遊說法的制定與執行(而有關遊說法的持續修訂與執行,亦屬歐洲聯盟的重點工作),將是政治透明化的重要課題,畢竟Siim Kallas另提及:

  First of all, the status quo has been rejected: the replies to the consultation shows strong support for efforts to achieve greater transparency in lobbying. So, there will be some changes!

  Secondly, we will choose a broad definition for "lobbying" and "lobbyists". For us lobbying refers to all activities carried out with the objective of representing special interests and influencing the policy formulation and decision-making processes of the European institutions. Accordingly, the concrete steps we eventually propose will apply to all engaging in such activities: to public affairs consultancies, corporate lobbyists and law firms as well as to NGOs and think-tanks and representations of regional interests.

  As a concrete step, we propose establishing a common code of conduct for lobbyists. This would enhance the credibility of the lobbying profession. In the Green Paper, the Commission suggested the lobbying society of Brussels itself develop a common code of conduct, since there is a need for strong ownership for it to become operational.

  The code should also include a system of monitoring and sanctions to be applied in case of incorrect registration and/or breach of the code of conduct.

  Replies to the consultations, however, suggest that it would be rather difficult to bring various parts of the lobbying community together in such an exercise. Thus, it is likely that the Commission would make the first draft and then steer the process that includes various stakeholders.

  As the common code of conduct should cover also other institutions, not just lobbying the Commission, we can take the existing EP code as starting point.

  To provide for public accountability, the Commission proposes to develop and manage a web-based registration system for all lobbyists, which we could call “The Interest Representation Register”.

  The registration system would entail disclosing facts about who the organisations represent, what their mission is and how they are funded. The organisations in the register would also have to subscribe to the common code of conduct.

  We proposed the Commission could run the register and the consultations show positive response to this. However, consultations show strongly diverging opinions on whether the system should be mandatory or voluntary. First we would like to give self-regulation a chance and re-assess the situation after a relatively short trial period.

  There should be an incentive for those representing interests to register. In return, registered organisations would be automatically alerted to consultations in their specific areas.

  However, we do not want to create an additional layer between the decision-makers and citizens. No consultation privileges. One possibility may be that only those registered would be able to speak on behalf of their stakeholders. Contributions from non-registered lobbyists would be treated as individuals point of view.

  The scope of application of any of these transparency rules also remains to be seen. The European parliament is partly more advanced, but it has only just begun to debate the Commission initiative and it is open whether the register and code of conduct can be shared and common.

  探究其實,前揭Siim Kallas的看法,與A. Bellver與D. Kaufmann在《世界銀行》網站可以查閱到的《Transparenting Transparency: Initial Empirics and Policy Applications》一文之簡報檔案的見解相同,也就是所謂的政治透明化得以是指在政治獻金透明化、公職人員財產申報透明化之外,還包括遊說法的制定與執行(亦即遊說透明化),進而促使公民參與、利益團體參與政治活動的部分也能藉由遊說透明化而受到合理的監督[2],從而如何建構遊說透明化的評估指標,亦屬本研究組小的重要研究課題。

  在此,如依照《聯合國》2005年有關「課責」全球公約的定義,Lobbying is an act of “trying to influence the thinking of legislators or other public officials for or against a specific cause” (AccountAbility & UN Global Compact, 2005)[3].也就是說,遊說就是利益團體擬試圖改變或影響立法成員或是重要公職決策的政治行為;又此種政治行為如何被監督,或是該如何建構相關的評估指標方面,英國的非營利組織《The Alliance for Lobbying Transparency (ALT)》則正嘗試建立起所謂的遊說透明化的評估指標[4]。而目前《ALT》即認為遊說透明化的重點(或者說是本文擬建構的評估指標)就在於[5]:

  (一)A mandatory public register of lobbyists, with full financial disclosure.(遊說必須依法公開註冊,且應將相關財務費用資訊予以揭露;如以評估指標之建構來說,本研究小組認為就是要以遊說的有無公開註冊制度為其中一項指標)[6];蓋《ALT》認為This must include disclosure of those lobbying, and resources spent on lobbying activities. This would allow meaningful information on the contacts between lobbyists and decision-makers to be put in the public domain, and subject this form of policy-making and influence to much needed scrutiny.

  (二)Enforceable ethics rules for all lobbyists.(遊說必須要有強而有利的倫理規範、法律規範;如以評估指標之建構來說,本研究小組認為可以是以有無遊說法作為其中一項指標);也就是說,《ALT》認為遊說法的制定與執行之目的是,Rules on the conduct of lobbyists should include, for instance, a ban on the employment of officials or their relatives for lobbying purposes and curbs on benefits in kind and gifts. 並藉以避免法定程序外的不必要接觸,如收賄與收受餽贈等。

  (三)Enhanced rules on ethics for politicians and public officials on the so-called ‘revolving-door’ syndrome between lobbyists and public bodies; to halt privileged access to decision makers. (遊說規範必須設計「旋轉門條款」,以防止影響決策的特權;如以評估指標之建構來說,本研究小組認為可以是檢驗遊說法律規範是否規定「旋轉門條款」以為另外一項檢驗指標)。其中,「旋轉門條款」就是要藉由「冷卻期間」(cooling off period)的明確化,讓所有的政務官、民選人員與資深官員(ministers, elected members and senior officials)離職後作為遊說人時,較不會產生任意穿梭公部門的遊說特權。.

  也正因為如此,《ALT》認為要確保英國的政治透明以及政治信任,英國還需要「mandatory rules requiring disclosure of all lobbyists’ activities, and regulation to ensure better standards among politicians and public officials」(遊說法的制定與執行,以規範遊說活動的資訊公開)。從而,配合前文所指的政治獻金透明化、公職人員財產申報透明化的評估指標之建構,有關遊說透明化的評估指標,本研究小組認為可以是:

  (一)是否有無規範遊說的法律依據存在?如「有」即表示至少該國已有對利益團體或遊說者如何對民選人員、政務官或資深官員影響政策制定與執行的政治參與活動予以法制規範,從而得由該國的權威當局加以監督,並有機會將遊說資訊予以公開揭露;反之,如「無」的話,即表示該國家的權威當局並無能力可以有效監督對利益團體或遊說者對民選人員、政務官或資深官員的政治參與行為,從而即無遊說透明度可言。

  (二)被遊說的民選人員、政務官或資深官員是否須依法公開揭露(或是說,利益團體或遊說者是否也必須相對的依法公開註冊其遊說活動與財務費用)?如果「是」,則表示被遊說的民選人員、政務官或資深官員有義務向該國的權威當局申報,並將申報的結果讓公眾得以查詢週知(或是說,利益團體或遊說者就必須經由公開註冊而揭露其遊說活動之目的與財務費用的金額,以提升政治透明度);反過來說,如無此類規範者,就表示該國的遊說透明度在這項指標的實踐程度並不高。

  (三)遊說法規範的內容是否設計有「旋轉門條款」,以防止影響決策的遊說特權橫行?如「有」即表示擬藉由「冷卻期間」(cooling off period)的明確化,讓所有的民選人員、政務官或資深官員離職後作為遊說人時,較不會產生任意穿梭公部門的遊說特權。反之,如「無」的話,就表示該國的遊說透明度在這項指標的實踐程度並不高。至於,「冷卻期間」(cooling off period)就明確化為幾年或是多長的時間,則是規範內容的另個適切與否的問題,似可以暫不列入遊說透明化的評估指標內。

  (四)該國公民得否依法隨時查詢由前述該國權威當局所持有或保管的遊說資訊(如被遊說的民選人員、政務官或資深官員須依法公開揭露,或是利益團體或遊說者必須公開註冊的遊說資訊)?如果「可以」,就表示該國遊說透明化的程度更高;反之,則否。

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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