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公共治理:地方政府透明化之分析與評估—以桃園縣龜山鄉為例(下)

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


肆、桃園縣龜山鄉政府透明化的評估分析

  筆者在2009年4月、5月論文撰寫期間,曾以兩個月的期間隨時檢閱桃園縣龜山鄉公所全球資訊網(http://www.gueishan.gov.tw/)的資料,發現就地方政府透明化而言,龜山鄉公所網站首頁雖設有「資訊公開區」,但檢閱之後,發現除政府機關之組織、職掌、地址、電話、傳真、網址及電子郵件信箱帳號外,其所指稱的「資訊公開區」僅有施政白皮書、施政報告、統計資料、總決算與採購網頁等5項(http://www.gueishan.gov.tw/CMSMain.aspx?a=a&tid=20),欠缺:(一)對外關係文書(如城市外交活動中有關之姊妹市的締約內容)、地方自治法規(含自治條例、自治規則);(二)政府機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權,而訂頒之解釋性規定及裁量基準;(三)行政指導有關文書;(四)預算書;(五)請願之處理結果,以及(六)支付或接受之補助等6大類的重要資訊,而與《政府資訊公開法》第7條的規定未盡相符,亦與D. Kaufmann所稱的政府透明化相去甚遠。

表1:桃園縣龜山鄉公所政府透明化之評估表(略)資料來源:作者自行整理。

表1備註:【※】表示龜山鄉公所並未將對外關係文書及地方自治法規,以及政府機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權,而訂頒之解釋性規定及裁量基準等兩類資訊公開於「資訊公開區」,而係另部分放置於「首頁》為民服務》行政法規」(http://www.gueishan.gov.tw/service_laws.aspx?a=c)網頁內。至於,部分支付或接受之補助資訊則另揭露於「首頁》對民間團體捐補助明細表」(http://www.gueishan.gov.tw/BonusList.aspx?a=d&n=1)網頁內。

  深究其實,筆者業藉助電子郵件詢問和電話查詢的方式(甚或輔以特定對象的面對面專家座談),再度確認上開指標評估結果的可信度。又在詢問、座談過程中,筆者也因此深刻瞭解到,單以桃園縣龜山鄉公所為例,其之所以在政府透明化或資訊透明化的部分未盡符合《政府資訊公開法》第7條的規定,歸納之後,原因即在於:

  (一)全國多數鄉鎮市公所並未將對外關係文書及地方自治法規、支付或接受之補助等項資訊公開於網站,以致於桃園縣龜山鄉公所認為其未依法公開相關資訊並不違法。不過,前如上表備註所言,儘管龜山鄉公所並未將對外關係文書及地方自治法規,以及政府機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權,而訂頒之解釋性規定及裁量基準等兩類資訊公開於「資訊公開區」,而係另部分放置於「首頁》為民服務》行政法規」(http://www.gueishan.gov.tw/service_laws.aspx?a=c)網頁內;但是,該網頁內的行政法規不僅數量不多,且部分是以宣導性質的文宣書類(如防溺宣導)為主。

  (二)實務上,有關行政指導之判斷抑或是否屬於解釋性規定及裁量基準之作業性規定者等對法制人才不足的鄉鎮市公所(包括桃園縣龜山鄉公所)仍有一定程度的困擾;加諸,特定資訊如公所支付或接受之補助的資訊過於敏感,且涉及利益的分配問題,如果上網全部公開的話,另涉及代表配合款的敏感神經議題,以致於不方便全部公開或不敢全部公開。基此,龜山鄉公所僅將部分支付或接受之補助資訊則另揭露於「首頁》對民間團體捐補助明細表」(http://www.gueishan.gov.tw/BonusList.aspx?a=d&n=1)網頁內,且僅有2008/5/14迄2009/5/5之間的特定補助資訊[17];同時,並無任何中央政府或縣政府對龜山鄉公所補助的資訊可資查閱,除非查詢民眾另外進入龜山鄉公所主計室的內頁查詢之。

  (三)有關請願之處理結果必須依法公開,不僅中央政府機關無法做得到,即連地方政府也沒有能力做得到。主要的原因在於,該項請願之處理結果是否包括陳情案件之處理結果?蓋實務上,請願與陳情已難以嚴格區分,甚或與遊說的概念重疊混淆,對桃園縣龜山鄉公所而言,也造成執行上的困擾。

  (四)比較有趣的是,《政府資訊公開法》第8條規定,政府應主動公開的資訊,除法律另有規定外,應斟酌公開技術之可行性,選擇適當方式行之,如刊載於政府機關公報或其他出版品(尤其是對外關係文書及地方自治法規應刊載於政府機關公報或其他出版品);但是,實務上龜山鄉公所並無所謂政府機關公報,但卻有政府機關出版品,即龜山鄉鄉訊,惟查閱龜山鄉鄉訊(鄉訊為政府機關公報或其他出版品之一)之後,卻會發現該鄉鄉訊並無對外關係文書及地方自治法規之刊載,僅以施政計畫的實際活動、新聞報導為主。

  儘管桃園縣龜山鄉公所在《政府資訊公開法》第7條的規定上仍有很大的改進空間。不過,龜山鄉公所在「標準化作業流程」的政府資訊之主動公開部分,則顯得相當突出(可由首頁聯結至http://www.gueishan.gov.tw/sop/index.htm)。其依課、室、隊、所別臚列得相當完整。就此部分的調查而言,筆者藉助電子郵件詢問和電話查詢的方式甚或輔以面對面的專家座談後,發現與其現任主任秘書係由曾任桃園縣政府研究考核發展處為民服務課長(現改稱科長)轉任者有關;亦即,該主任秘書因長期推動為民服務考核業務,相當重視標準化作業流程有關。不僅如此,為使標準化作業流程臻於明確,該公所也曾於近年委託元智大學社會暨政策學系劉宜君老師執行標準化作業流程的規劃案有關。


伍、桃園縣龜山鄉財政透明化的評估分析

  在此,單以OECD 2001年《預算透明化最佳實務》的三大構面,即預算報告部分、特別揭露事項,以及要確保各項財政報告的完整性、真實性與課責性來檢視桃園縣龜山鄉公所的財政透明度,則可以發現:

  (一)在預算報告部分:在預算書部分,桃園縣龜山鄉公所固然已針對預算案應涵蓋之範圍和應有之內容、預算案提出和審議之期程、以及如何編製預算事前報告、預算執行報告和財政長程報告等,提出具體的說明或建議。但表現在所謂的地方財政透明化上,即政府機關的主動公開資訊部分,卻形同是付之闕如的。除非查閱龜山鄉公所財政預算狀況的民眾相當有耐心,逐頁或逐筆檢視龜山鄉公所網頁的資訊,於首頁中點選「龜山鄉統計網」後進入龜山鄉公所主計室的內頁(http://www.gueishan.gov.tw/account_statistic/index.htm)後,才有辦法就龜山鄉財政狀況、總預算與總決算進行初步的瞭解;但是,有關預算案應涵蓋之範圍和應有之內容、預算案提出和審議之期程、以及如何編製預算事前報告、預算執行報告和財政長程報告等事項,依然無法從網頁中查詢得知。

  (二)特別揭露事項:誠如前述,桃園縣龜山鄉公所雖於龜山鄉公所主計室的內頁有龜山鄉財政狀況分析的說明,但有關規定其預決算報告中應詳實揭露重要的經濟假設、稅式支出、政府負債與金融性資產、非金融性資產、員工的退休金給付義務、政府之或有負債(contingent liabilities)等項資訊,除了該鄉係屬零負債的該項資訊在該公所網頁有被些微揭露外,其餘的地方財政透明度表現仍可以說是「零」。

  (三)要確保各項財政報告的完整性、真實性與課責性:從而,就筆者作為龜山鄉民立於查詢民眾的地位而言,在龜山鄉公所網頁進行查詢時(尤其是筆者在2009年4月、5月論文撰寫期間的查詢),發現包括對於會計政策、內部控制和審計稽核的要求;並且主張社會大眾應有取得各項財政報告的管道;以及政府應積極協助民眾瞭解預算過程等規範,桃園縣龜山鄉公所的財政透明度在本項指標上,也可以說是毫無地方財政透明度可言的。

表2:桃園縣龜山鄉公所財政透明化之評估表(略)資料來源:作者自行整理。

  就桃園縣龜山鄉公所的地方財政透明度不佳情形部分來說,筆者亦藉助電子郵件詢問和電話查詢的方式甚或輔以面對面的專家座談後,發現該鄉財政狀況其實非常良好。而且,非常有意義的是,桃園縣龜山鄉的個案確實符合近年來李美雪(2004)、李傑松(2004)與陳文光(2006)等地方財政實務工作者的研究成果與政策建議。蓋李美雪認為,為落實地方自治,貫徹地方制度法所賦予的權利義務,必須先提高財政自主,以增加地方財源,才能有效實踐台灣的地方治理;李傑松指出為逐步縮小財政缺口,讓地方政府開闢自主財源,提升財政自主比例,是健全地方財政,促進地方發展之關鍵;陳文光則認為解決鄉鎮市地方財政問題,應強調地方財政自主性,地方財政自主性的高低,代表地方財政能力的好壞;而地方財政能力的好壞,又以自籌財源比例高低為衡量指標。同時,桃園縣龜山鄉的個案也符合學者黃世鑫、郭建中(2007)的研究成果,即自有財源比例提高才是地方財政自主的根本之道;也唯有如此,才符合《地方制度法》第70條、第72條設計的精神(陳朝建,2009)。

  又儘管桃園縣龜山鄉的財政狀況良好,但整體而言,其並無所謂的地方財政透明度可言,其警訊在於財政學者蘇彩足(2002)認為地方財政陷入困頓或地方財政運作失靈的問題,通常與地方議會、主計與審計部門組成的財務監督體系無法充分發揮效能有關,地方議會甚至因派系利益分配糾葛而淪為預算資源運用不當的幫兇,故她建議透過財政透明化手段予以矯正;而具體作為含釐清地方政府權責、地方財政資訊經由公開途徑自由取得、建構獨立客觀的外部審核機制。也就是說,即使現階段桃園縣龜山鄉的財政狀況良好,但欠缺地方財政透明度的外部監督(此處是指鄉民代表會以外的公民監督),也很容易導致該鄉未來的地方財政運作產生的失靈問題。

  至於,李伸滿(2006)則曾於其研究成果中,提出以下的建議以強化地方財政透明度:(一)編制一般目的簡明財務資訊(報告);(二)增加財務資訊公開的管道;(三)政府財務資訊相關法令規章之研訂;(四)中央政府建構全國財務資訊共同通用平台;(五)建立全國財政公庫支付訊息系統,以提升地方財政透明度。其所言的地方財政透明化,如檢驗桃園縣龜山鄉公所在地方財政透明化的相關表現,依然可以說是有待加強的;惟必須說明的是,李伸滿所設定的地方財政透明化之標準,對於現階段的鄉鎮市公所而言,仍可提供並作為台灣地方財政透明度的改革方向。


陸、結語

  由前述的說明可知,本文提出了地方政府透明化之分析架構與評估指標,並據此進行桃園縣龜山鄉的個案分析。實際上,地方政府不透明的話,將無法保證其之所以能夠接受地方民眾的合理監督;反過來說,地方民眾有知的權利,可以瞭解地方政府在做些什麼,做的成果又是如何?基此,地方政府透明化就是指地方政府應當將自己在做些什麼、做得如何的成果,都依法誠實的告訴地方民眾;質言之,地方政府沒有做到的話,就是沒有盡到地方政府透明化的義務,也等於沒有尊重和保障地方民眾之知的權利 。

  單以本文所舉桃園縣龜山鄉的個案來說,其雖在行政院研究考核發展委員會或桃園縣政府歷年來的考核中名列前茅,亦即在為民服務品質獎項上備受肯定。但是,當政府透明化的運動漸次走向「Internet for Accountability」(網路課責)之際,以台灣的政府透明化為例,無論是中央政府或地方政府各機關,依《政府資訊公開法》之規定,均應將多數的特定資訊公開(包括財政資訊在內),那麼吾人將會發現,為民服務品質向來備受好評且地方財政資源也相當健全的桃園縣龜山鄉公所在地方政府透明化(包括財政透明度在內)的表現並不佳時,吾人又如何可以期待為民服務品質有待加強或地方財政狀況惡化的鄉鎮市公所能夠走向透明化政府呢?

  又在本文的個案檢驗上,也可以發現《政府資訊公開法》對於透明化政府之要求已有修正的必要。例如,有關請願之處理結果必須依法公開,不僅中央政府機關無法做得到,即連地方政府也沒有能力做得到,當然桃園縣龜山鄉公所也不例外。因此,吾人必須反向思考,是否《政府資訊公開法》對於請願之處理結果必須公開的規定過於嚴格,實際上也無法執行,反應刪除此類規定。此外,以桃園縣龜山鄉公所為例,其對於《政府資訊公開法》應主動公開的資訊,並未集中於「資訊公開區」(或稱為「資訊公開專區」)的網頁內,相反的,卻是部分散落在「資訊公開區」以外的網頁,甚至就是付之闕如,將使地方民眾無法依《政府資訊公開法》行使其知的權利。從而,桃園縣龜山鄉公所在地方政府透明化的作為仍有很大的改進空間。

  最後,本文的研究貢獻在於,以桃園縣龜山鄉的個案深刻瞭解我國地方政府透明化的難題,也提供了桃園縣龜山鄉公所就其「Internet for Accountability」(網路課責)該如何落實,做了些具體的建議。也正因為如此,後續的研究者則可藉由相同或類似的分析架構,全面或局部評比桃園縣龜山鄉以及該個案之外的其他地方政府之概況,以作為我國全面提升地方政府透明化的參考依據。


參考文獻:
李美雪,2004。《我國鄉鎮市地方財政惡化因應政策之研究─以地方稅法通則及規費法施行為例》,花蓮:國立東華大學公共行政研究所碩士論文(未出版)。

李伸滿,2006。《地方政府提升財政透明度之研究》,高雄:國立中山大學公共事務管理研究所碩士論文(未出版)。

李傑松,2004。《鄉鎮市財政困境與改善策略之研究》,高雄:義守大學管理研究所碩士論文(未出版)。

徐仁輝,2005。〈台灣財政透明度的研究〉,《財稅研究》,37(4):15-23。

馬應嘉,2004。〈剖析政府會計報告透明度問題〉,《主計月報》,581:63-66。

陳文光,2006。《台北縣鄉鎮市財政能力與財政努力互動關係之研究》,台北:銘傳大學公共事務學研究所碩士論文(未出版)。

陳朝建,2009。〈地方財政惡化的反證—以桃園縣龜山鄉為例〉,《部落格化的台灣政治法律學院》,網址:http://blog.sina.com.tw/macotochen/article.php?pbgid=423&entryid=612241

蔡美娜,2008。《中央政府財政資訊透明度之研究》,台北:國立台灣大學政

治學研究所碩士論文(未出版)。

關綺鴻,2002。《財政透明度研究》,廈門:廈門大學財政學博士論文(未出版)。

蘇彩足,2002。〈論地方財政之透明化〉,《中國地方自治》,635:25-31。

蘇彩足主持,2008。《政府透明化分析架構建立之研究》,台北:行政院研究考核發展委員會委託研究。

D. Kaufmann 2006. “Myths and realities of governance and corruption,” in Global Competitiveness Report 2005-2006, Chapter 2, World Economic Forum.


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[1] 1980、1990年代政府再造運動風起雲湧之際,預算制度改革即屬其中不可或缺的環節,包括紐西蘭、澳洲等國即曾於當時致力於財政透明化的推動,或是像美國、英國等國家則將是把預算改革的重心,一度放置在法規鬆綁、彈性流用等誘因機制的設計上,但在1990年代末期以後,也是聚焦於財政透明化的推動。總的來說,尤其是1990年代末期以來,各國對於財政透明化的推動,可說是極為重視的。

[2] 網址:http://www.imf.org/external/np/fad/trans/code.htm,查詢日期2009/5/13。

[3] 網址:http://www.imf.org/external/np/pp/2007/eng/051507m.pdf,查詢日期2009/5/13。

[4] 網址:http://www.imf.org/external/np/pp/2007/eng/051507c.pdf,查詢日期2009/5/13。

[5] 網址:http://www.oecd.org/LongAbstract/0,3425,en_2649_34119_1905251_1_1_1_1,00.html,查詢日期2009/5/13。

[6] 可參見俞可平,2002。《中國公民社會的興起與治理》,北京:人民出版社;或是參見俞可平主編,2008。《1978~2008中國治理變遷30年》,北京:社會科學文獻出版社。惟俞可平等人並未就河為地方政府透明化建構評估指標,併此敘明。

[7] 請參照陳朝建,2009。〈地方財政惡化的反證—以桃園縣龜山鄉為例〉,《部落格化的台灣政治法律學院》,網址:http://blog.sina.com.tw/macotochen/article.php?pbgid=423&entryid=613425,查詢日期2009/5/12。

[8] 可參照D. Kaufmann 2006. “Myths and realities of governance and corruption,” in Global Competitiveness Report 2005-2006, Chapter 2, World Economic Forum.

[9] 就地方政府而言,則是指對外關係文書(如城市外交活動中有關之姊妹市的締約內容)、自治條例、自治規則等。

[10] 經查《訴願法》第4條明定,不服鄉 (鎮、市) 公所之行政處分者,向縣 (市) 政府提起訴願,從而桃園縣龜山鄉公所並無訴願之決定之資訊公開的適用。

[11] 但由於桃園縣龜山鄉公所依其組織法規觀之,並非屬由依法獨立行使職權之成員組成之決策性機關,反係屬首長制之行政機關,故並不適用此項指標的評估,特此說明。

[12] The first general principle - Clarity of Roles and Responsibilities - reflects the importance of clear boundaries within government between fiscal, monetary, and public enterprise activities, and between the public and private sectors. However, the Code does not advocate any particular allocation of responsibility among government agencies. 參考網址:http://www.imf.org/

[13] The second general principle - Public Availability of Information - is concerned with the need for both comprehensive fiscal information and for governments to commit themselves to publish fiscal information at clearly specified times. The concept of comprehensiveness goes beyond that typically reflected in government budget and accounts reports. In particular, the Code emphasizes the need to report on any quasi fiscal activities that have been assigned to or otherwise undertaken by agencies outside general government. 參考網址:http://www.imf.org/

[14] The third general principle - Open Budget Preparation, Execution, and Reporting - encompasses traditional standards relating to the coverage, accessibility, and integrity of fiscal information. Considerable emphasis is placed on the development and harmonization of international statistical and accounting standards for government reporting. 參考網址:http://www.imf.org/

[15] The fourth general principle - Independent Assurances of Integrity -emphasizes the traditional means of providing such assurances through external audit and statistical independence, but then goes beyond this and calls for openness by governments to allow independent scrutiny. 參考網址:http://www.imf.org/

[16] 或有負債取決於某些不一定會發生的事件,常見例證包括政府提供的保證貸款、保險計畫及對政府提出的合法索取要求等。以台灣的情形來說,《預算法》第9條所規定的「因擔保、保證或契約可能造成未來會計年度內之支出者」即屬之(蘇彩足主持,2008)。

[17] 此部分的調查,即有關於支付或接受之補助的政府資訊,筆者所調查的截止查詢日期則為2009/5/13。

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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