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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 地方制度 > 地方治理與地方政府

地方治理:桃園縣龜山鄉的財政地位

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


2009年11月6日,彰化師範大學政治學研究所辦了一場「彰化地方治理學術研討會」,地點是在該校進德校區白沙大樓國際會議廳,由於筆者指導的碩士論文「鄉鎮市自有財源之研究—桃園縣龜山鄉之個案分析」(李筱萍,2009/06)對於地方財政地位之研究,有相當深入之研究而參與此次的論文發表會。筆者忝為指導老師,沾光的關係,與原作者李筱萍課長(桃園縣龜山鄉公所財政課),掛名發表了一篇「我國鄉鎮市財政地位之研究--以桃園縣龜山鄉為檢證個案」的論文,部分內容的摘要臚列如後(另也得特別感謝葉金標主任對本篇論文的評論與建議)……


壹、前言

  近年以來,中央政府各類減稅措施大都與地方稅有關,在未有替代財源的情形下即減少地方稅收,嚴重侵犯地方政府的課稅自主權,造成地方稅源枯竭,影響地方自治團體的財政地位……又鑒於全國鄉鎮市財政困窘與改善建議的研究論文已汗牛充棟,但如何評估鄉鎮市財政並為全國鄉鎮市財政良窳給予排名上的評價,仍極需由學界建構財政地位之檢證指標,對全國鄉鎮市財政進行所謂的客觀評比。

  基此,本文擬以全國鄉鎮市的自有財源收取之概況進行初步探討,再從微觀角度而選定資料蒐集便利的桃園縣龜山鄉作為檢證個案,具體分析以下的兩個相關問題:
  (一)如何衡量鄉鎮市的財政地位?亦即,財政地位的檢驗指標該如何建構?
  (二)全國各鄉鎮市的財政地位,亦即其財政自主性為何?另桃園縣龜山鄉的表現情形為何?

貳、地方財政地位的文獻檢討

  財政地位一詞,目前學界或實務界之用法,通常係與地方財政自主性(或地方財政自主能力)、地方財政自有財源(或地方自有財源比例)等名詞混用。

  首先,就地方財政自主而言,或主張地方財政自主,深受中央與地方權限劃分與程度的影響。然中央與地方財政一直是多年來爭議不已的問題,地方政府自有財源有限,致使地方政府經常面臨建設經費短缺,甚至連維持地方政府正常運作之經常性支出均無法支應。又過度仰賴上級補助的結果,常造成鄉鎮市的施政常受制於上級政府之干預,地方自主無法真正實現。

  其次,亦有將地方財政自主與地方自有財源劃上等號的論述,如地方政府應籌措多少自有財源才可謂充足?若依學者林全(1999:396-397)的看法,地方政府為維持其財政自主能力,稅課收入、規費收入、統籌分配稅收入、以及依法定公式計算之定額補助等財政收入應足以維持現行地方財政支出需求的絕大多數(例如:80%或90%水準)。

  而學者李顯峰(2005:11)則認為,可以「平均每人稅收」或「財政自主性」來衡量政府支應公共支出的財政能力。綜上所述,地方財政自主性(local fiscal autonomy)指標為依賴上級政府的補助金程度,依賴程度愈低、其自主性則愈高。    
  再者,就地方自有財源而言,自有財源顯然是衡量地方財政自主性之重要關鍵,1996年「國家發展會議」關於地方財政問題解決途徑,在會議決議中對訂定各級政府自有財源比例有了初步的共識。各級政府自有財源比例研訂如下:中央政府80%以上;省市政府70%以上;縣市政府60%以上;鄉鎮市政府50%以上;然卻未提及自有財源之計列範疇。

  不僅如此,長久以來,各界對地方自有財源之定義卻是不一,以致各研究所得之數據引用不易。為能真實反映各鄉鎮市之地方財政自主情形,本研究認為自有財源之定義有加以釐清之必要……行政院研考會辦理「如何透過中央統籌分配稅款及補助款之分配激勵地方政府開闢財源」之委託研究將自有財源定義為「自有財源=總歲入-補助收入-賒借收入-移用以前年度剩餘」(曾巨威,2001:8)。然行政院研考會另委託台灣經濟研究院所做之「地方政府開闢自主財源之研究」,則將自有財源定義為:所謂「自有財源」就是指該級政府自有的稅課及非稅課收入,扣除外來的賒借與補助收入的部份,亦即自有財源不含統籌分配稅款及補助收入(曾銘深、曾巨威、李顯峰、鄔迪嘉,2003:39)。

  綜上所述,本文認同統籌分配稅款為地方政府可自行運用之收入來源,不受上級政府所控制;但各界對財劃法修正的看法皆認為應擴大統籌分配稅款以提升地方財政自主性;惟對於偏遠地區及離島之鄉鎮市而言,統籌分配稅款為其主要之收入來源,如不列入自有財源之計算範疇,對其財政地位之估算有偏低之疑義。

  此外,目前行政院主計處及各級政府之所發布之財政概況重要指標,其自有財源之計算係指:補助及協助收入以外之一切收入(含自籌財源及統籌分配收入),但不包括債務之舉借及以前年度歲計賸餘之移用;因此,目前各級政府均未統計鄉鎮市之統籌分配稅款之決算資料。不過,為兼顧財政統計資料取得之完整性,本文有關自有財源之計算方式,則係指包含統籌分配稅款之收入,即「總收入扣除補助及協助收入」謂之……

  其中,學者張其祿(2003:106)亦曾為衡量我國各地方政府的相對財政地位選取其中「補助及協助收入佔總歲入百分比」等8個財政指標為變數,諸如:補助及協助收入佔總歲入百分比、稅課收入佔總歲入百分比、賦稅依存度、補助及協助收入依存度、平均每人歲出、平均每人稅課收入、平均每人稅負、平均每人補助收入等面向進行因素分析。本文係參考上述8個財政指標以及台中市政府主計處89年所撰寫之應用統計分析,以財政自足面、財政不足面、每人財政負擔、平均每人財政受益等四個面向,考量資料取得的可行性後,另擷取相關的財政指標,藉以探究各鄉鎮之財政概況。

參、我國鄉鎮市之地方財政收入結構

  財政為庶政之母,政府之財政狀況亦可以作為評量國力的重要指標之一;對於鄉鎮市而言,地方財政之榮枯則是地方自治能否落實的重要指標,其民國91年度至96年度鄉鎮市之財政概況,就收入面觀之,歲入決算數總額由91年度之1,123億元微幅上升至96年度之1,127億元,顯示鄉鎮市開源仍未有顯著之成果;債務之舉借由91年度之14億元降至96年度之5億元,顯示鄉鎮市以舉債來支應預算支出,已有逐年減少之跡象;另移用以前年度歲計賸餘由91年度之59億元降至96年度之16億元。另就支出面觀之,歲出決算數總額由91年度之1,160億元降至96年度之1,081億元,顯示鄉鎮市之節流措施已略見成效;債務之償還由91年度之22億元降至96年度之15億元。收支餘絀由91年度之16億元增至95年度之52億元,債務餘額則由91年度之95億元減至96年度之76億元,鄉鎮市財政缺口有逐步縮小之趨勢。

  具體而言,單以96年度收入結構資料觀之,統籌分配稅收入決算數為338.73億元,所占比例最高,為總收入決算數30.05%;其次為自有稅課338.7億元(占30.05%);補助及協助收入為258.55億元(占22.94%),此三項收入共計占總歲入決算數83.04%。另規費收入僅76.84億元,占總收入決算數6.82%;財產收入為36.19億元,占總收入決算數3.21%;而自治稅捐收入(即依地方稅法通則開徵之臨時稅課收入)為0.21億元,占總收入決算數僅0.02%。

  若以變化情形觀之,以91年度與96年度之決算資料相比較,各歲入項目增加幅度最大者依次為捐獻及贈與收入,自9.33億元增加至32.34億元,增加幅度達246.80%;次為統籌分配稅款自241.45億元增加至338.73億元,增加幅度為40.29%;規費收入自58.62億元增加至76.84億元,增加幅度為31.09%;財產收入則自27.99億元增加至36.19億元,增加幅度為29.27%。另減少幅度最大者為信託管理收入自0.26億元減少為0.09億元,減少幅度為65.87%;次為工程受益費收入,自1.65億元減少為0.81億元,減少幅度為50.90%;補助及協助收入自443.84億元減少為258.55億元,減少幅度為41.75%;其他收入自54.36億元減少為32.20億元,減少幅度為40.76%。至於,新增加之歲入項目則為自治稅捐收入,其96年度之決算數為2,060萬元。

肆、桃園縣龜山鄉財政地位之檢證

  誠如前述,地方財政地位之建構與評價,可以是分析地方財政的的客觀指標,但由於各界對財政地位之定義不一,而使得地方財政地位之衡量更加困難。為解決這個問題,本文以財政自足面、財政不足面、每人財政負擔、平均每人財政受益等四個面向,配合相關檢驗指標,藉以探究各鄉鎮之財政概況;並藉此瞭解桃園縣龜山鄉在全國各鄉鎮市間財政地位的排名與評價。

一、財政自足面

  自有財源比例主要是在衡量財政收入中自有財源所佔的比例,當自有財源比例偏低時,表示該鄉鎮市必須高度倚賴上級政府的補助。本文擷取民國91年度至96年度鄉鎮市之財政指標,以其平均值觀之,鄉鎮市自有財源比例為67.37%。以個別鄉鎮市之資料分析,各鄉鎮市之自有財源比例以高雄縣大社鄉最高(排名第1)為90.46%,以新竹縣尖石鄉最低(排名第319)為28.07%,顯見各鄉鎮市間之自有財源比例落差甚大;至於,本文檢證個案桃園縣龜山鄉自有財源比例排名則為全國第53,為78.99%。實際上,各鄉鎮市之自有財源比例主要集中於60%至80%間,計181個鄉鎮市,占總數之56.74%;值得注意的是有2個鄉鎮市(新竹縣尖石鄉、五峰鄉)其自有財源比例低於30%。

二、賦稅依存度

  賦稅依存度係指歲出中以稅收支應的部分,其數值愈高者,代表稅收愈足以支應其支出。本文擷取民國91年度至96年度鄉鎮市之財政指標,以其平均值觀之,鄉鎮市賦稅依存度為52.38%。以個別鄉鎮市之資料分析,各鄉鎮市之賦稅依存度以連江縣莒光鄉最高(排名第1)為90.20%,以新竹縣尖石鄉最低(排名第319)為27.26%,顯見各鄉鎮市間之賦稅依存度落差甚大;至於本文檢證之個案桃園縣龜山鄉賦稅依存度排名第45,為65.75%。實際上,賦稅依存度與各鄉鎮市之稅課收入及歲出規模有關,通常稅課收入較豐或歲出規模較小者,其賦稅依存度較高。而全國各鄉鎮市之賦稅依存度主要集中於50%至60%間,計117個鄉鎮市,占總數之36.68%。實際的情形是,除連江縣莒光鄉賦稅依存度大於90%以外;連江縣東引鄉、北竿鄉、高雄縣美濃鎮等3個鄉鎮市賦稅依存度介於80%至90%間;但更值得注意的是,有4個鄉鎮市(新竹縣尖石鄉、五峰鄉、臺中縣龍井鄉、南投縣竹山鎮)賦稅依存度低於30%。

  作者李筱萍課長,另擷取民國91年度至96年度鄉鎮市之財政指標,以其平均值觀之,鄉鎮市實質收支比率為67.92%。單以個別鄉鎮市之資料分析,各鄉鎮市之實質收支比率以高雄縣大社鄉最高(排名第1)為102.00%,以新竹縣尖石鄉最低(排名第319)為28.05%,顯見各鄉鎮市間之實質收支比率落差甚大;至於本文之檢證個案桃園縣龜山鄉實質收支比率排名第44,為82.52%;必須說明的是,各鄉鎮市之實質收支比率主要集中於60%至80%間,計180個鄉鎮市,占總數之56.43%。值得注意的是,實質收支比率低於30%者,除了新竹縣尖石鄉外,尚有新竹縣五峰鄉。

三、財政不足面

  作者李筱萍課長,擷取民國91年度至96年度鄉鎮市之財政指標,以當年度舉債扣除還本後之舉債淨額為計算基礎,以其平均值觀之,鄉鎮市公債及賒借收入依存度為0.07%。若以個別鄉鎮市之資料分析,各鄉鎮市中公債及賒借收入依存度最高者為南投縣集集鎮之7.55%。她發現實際上除南投縣集集鎮大於7%以外;介於5%至6%者有臺北縣鶯歌鎮、屏東縣滿州鄉、嘉義縣六腳鄉等3個鄉鎮市;介於0%至5%者有80個鄉鎮市;此外,91年度至96年度連同本之檢證個案桃園縣龜山鄉在內計有235個鄉鎮市未舉新債,占總數73.67%,顯示大部份鄉鎮市之財政狀況已有改善之跡象。

四、補助及協助收入依存度

  作者李筱萍課長,擷取91年度至96年度鄉鎮市之財政指標,以其平均值觀之,鄉鎮市補助及協助收入依存度為32.70%。以個別鄉鎮市之資料分析,各鄉鎮市之補助及協助收入依存度以臺北縣汐止鎮最低(排名第1)為9.74%,以新竹縣五峰鄉最高(排名第319)為73.03%,顯見各鄉鎮市間之補助及協助收入依存度落差甚大;至於本研究之個案桃園縣龜山鄉補助及協助收入依存度排名第51,為21.76%。

  整體而言,各鄉鎮市之補助及協助收入依存度主要集中於20%至40%間,計177個鄉鎮市,占總數之55.49%。補助及協助收入依存度介於40%至50%間者有61個鄉鎮市、介於50%至60%間者有33個;另高於60%者有新竹縣五峰鄉、尖石鄉、臺中縣和平鄉、嘉義縣阿里山鄉、臺東縣蘭嶼鄉等5個鄉鎮市。值得注意的是,除了臺北縣汐止鎮補助及協助收入依存度低於10%以外,另有42個鄉鎮市補助及協助收入依存度介於10%至20%間。又全國各鄉鎮市除臺南縣永康市、嘉義縣朴子市、布袋鎮、太保市等4個鄉鎮市債務比率大於25%以外;債務比率介於20%至25%者為屏東縣東港鎮23.63%;債務比率介於15%至20%者有8個鄉鎮市、介於10%至15%者有35個鄉鎮市、介於5%至10%者有54個鄉鎮市、小於5%者有110個鄉鎮市;另有107個鄉鎮市無一年以上公共債務未償餘額預算,占總數33.54%。至於本文之個案桃園縣龜山鄉債務比率為4.80%,顯見其地方財政地位或財政結構相當健全(同時,桃園縣龜山鄉並無任何短期借款之情形)。

伍、地方財政地位指標選擇之補充建議

  有鑑上述的財政地位,在衡量標準上,各有優劣之處(有時候也可能將實際上財政狀況不錯的地方評價為財政地位不足);基此,為彌補其缺點,本文認為另可以每人財政負擔、每人財政受益情形等兩項指標,彌補前節所指各項指標的不足,茲予以論述如後。

一、每人財政負擔

  為除去人口因素,本研究以人民為比較基礎,來觀測各鄉鎮市在財政負擔及財政受益方面之財政狀況指標。每人財政負擔一方面代表政府自行籌措財源的能力,另一方面亦代表居民的財政負擔;當平均每人的財政負擔愈高時,表示政府的財政能力愈高,也表示居民的財政負擔愈重。以平均每人歲入來說,係指當年度各鄉鎮市平均每人負擔之財政收入數,以當年度之歲入決算數除以年度期中人口數計算之。本文作者,擷取91年度至96年度鄉鎮市之財政指標,以其平均值觀之,鄉鎮市平均每人歲入為7,352元。以個別鄉鎮市之資料分析,各鄉鎮市之平均每人歲入以新竹縣五峰鄉最高(排名第1)為73,736元,以臺中縣太平市最低(排名第319)為3,645元,兩者相較落差逾20倍,顯見各鄉鎮市間之平均每人歲入落差甚大;至於本文之檢證個案桃園縣龜山鄉平均每人歲入排名第146,為9,054元。

  再就平均每人稅課收入來說,該項次指標為當年度鄉鎮市平均每人負擔之稅課收入,以當年度之稅課收入決算數除以年度期中人口數計算之。本文擷取91年度至96年度鄉鎮市之財政指標,以其平均值觀之,鄉鎮市平均每人稅課收入為3,809元。以個別鄉鎮市之資料分析,各鄉鎮市之平均每人稅課收入以連江縣東引鄉最高(排名第1)為39,148元,以屏東縣屏東市最低(排名第319)為2,064 元,兩者相較落差近19倍,顯見各鄉鎮市間之平均每人稅課收入落差甚大;至於本文之檢證個案桃園縣龜山鄉平均每人稅課收入排名第110,為5,699元。

  末就公共債務而言,為探究各鄉鎮市之現況,本文單以民國96年度之公共債務未償餘額為觀測指標,鄉鎮市平均每人公共債務未償餘額為476元。以個別鄉鎮市分析,各鄉鎮市中平均每人公共債務未償餘額最高者為嘉義縣朴子市之11,473元;至於本文之檢證個案桃園縣龜山鄉在民國96年度無公共債務未償餘額。

二、每人財政受益情形

  每人財政受益情形,是指平均每人財政受益一方面代表居民享有公共支出的程度,另一方面亦代表政府支出的水準。

  首先,平均每人歲出來說,平均每人歲出即當年度各鄉鎮市平均每人可享有之財政支出數,以當年度之歲出決算數除以年度期中人口數計算之。本文擷取91年度至96年度鄉鎮市之財政指標,以其平均值觀之,鄉鎮市平均每人歲出為7,316元。以個別鄉鎮市之資料分析,各鄉鎮市之平均每人歲出以新竹縣五峰鄉最高(排名第1)為72,169元,以臺中縣太平市最低(排名第319)為3,647 元,兩者相較落差近20倍,顯見各鄉鎮市間之平均每人歲出落差甚大;至於本文之檢證個案桃園縣龜山鄉平均每人歲出排名第150,為8,710元。

  其次,目前上級政府補助款是各鄉鎮市主要收入來源之一,平均每人補助及協助收入即當年度各鄉鎮市平均每一居民所受的補助收入的程度,以當年度之補助及協助收入決算數除以年度期中人口數計算之。本文擷取91年度至96年度鄉鎮市之財政指標,以其平均值觀之,鄉鎮市平均每人補助及協助收入為2,416元。以個別鄉鎮市之資料分析,各鄉鎮市之平均每人補助及協助收入以新竹縣五峰鄉最高(排名第1)為54,525元,以高雄縣鳳山市最低(排名第319)為508元,兩者相較達107倍,顯見各鄉鎮市間之平均每人補助及協助收入落差甚大;至於本文之檢證個案桃園縣龜山鄉平均每人補助及協助收入排名第218,為1,895元。

陸、結語

  本文擷取財政自足面、財政不足面、每人財政負擔、平均每人財政受益等面向與相關財政指標,以91年度至96年度之資料來探究各鄉鎮市的財政狀況:

  (一)財政自足意指政府之支出中以自有之財源來支應的能力,本文指出各鄉鎮市之自有財源比例主要集中於60%至80%間,計181個鄉鎮市(占56.74%)。另鄉鎮市賦稅依存度平均為52.38%,也就桃園縣龜山鄉的實際情形予以排名評價。

  (二)財政不足係用以衡量各地方政府財政收入不足以支應其支出之程度,本文指出鄉鎮市公債及賒借收入依存度為0.07%,研究顯示大部份鄉鎮市之財政狀況有改善之跡象。至於,鄉鎮市補助及協助收入依存度平均為32.70%;鄉鎮市債務比率平均為6.38%,就此而言,桃園縣龜山鄉的財政地位即可以給予很高的評價。

  (三)每人財政負擔一方面代表政府自行籌措財源的能力,另一方面亦代表居民的財政負擔,當平均每人的財政負擔愈高時,表示政府的財政能力愈高,也表示居民的財政負擔愈重。本文指出鄉鎮市平均每人歲入為7,352元,另鄉鎮市平均每人稅課收入平均為3,809元,全國各鄉鎮市平均每人公共債務未償餘額為476元,單就桃園縣龜山鄉的情形來說,它已經形同是個「零負債」之地方自治團體。

  (四)平均每人財政受益一方面代表居民享有公共支出的程度,另一方面亦代表政府支出的水準。本文指出鄉鎮市平均每人歲出為7,316元,鄉鎮市平均每人補助收入為2,416元,至於桃園縣龜山鄉的實際情形則如內文所述。
  總的來說,本文所檢證的桃園縣龜山鄉之財政地位情形,龜山鄉91年度至96年度自有財源占歲入比例平均值為78.99%,居全國第53位;另自有財源占歲出比例為82.52%,居全國第43位;在人均自有財源方面,龜山鄉之人均自有財源為7,159元,人均自有財源占全國319鄉鎮市百分比為0.29%,居全國第104位。

  另外,桃園縣龜山鄉之自有財源比例、賦稅依存度、實質收支比率、補助及協助收入依存度等指標在319鄉鎮市中排名均位於前20%;惟因龜山鄉91年至96年平均期中人口為123,193人居全國第25位,以致平均每人歲入、平均每人稅課收入及平均每人歲出之排名位於中間;另因桃園縣龜山鄉之補助收入較少以致平均每人補助收入排名位於後35%(但實際上,就財政地位而言,反而應該給予較高的排名評價才是)。無論如何,桃園縣龜山鄉可以說是財政地位相當健全的鄉鎮市。

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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