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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 地方制度 > 地方治理與地方政府

地方治理:五都改制的選後組織調整之問題

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


        2010年12月25日,「五都十七縣市」正式形成;2011年1月1日起,設籍人口數超過200萬的桃園縣也即將成為準用直轄市規定之縣,以至於「五加一都」都得面對直轄市或準直轄市的組織調整問題(即連轄區或體制都沒有變動的台北市也不例外),諸如:

  首先,是再增設一名「政務副市長」的問題,蓋依地方制度法第55條之規定,直轄市人口超過250萬者,得再增設副市長1人。亦即,五都改制選後,除台南市的人口數未達250萬或準用直轄市規定的桃園縣外,其餘的四個直轄市(台北市、新北市、台中市、高雄市)均可設置3位政務副市長(職務均比照簡任第14職等)。

  以台北市為例,政務副市長的員額將比原有員額多一位,「誰」來出任政務副市長固然將是媒體輿論注目的焦點;但是,單就組織調整之課題來說,就涉及到原有台北市的市政業務,要如何從原有的「二分法」轉為「三分法」,分別由3位政務副市長主管或決行之。不僅如此,新北市、台中市、高雄市的「三分法」之結果,也可能與原有之現狀完全不同,各都彼此之間也都可能高度互異,但如何重組才能讓組織與業務調整的達到最適化之運作狀態,尚須一段觀察的時間(例如4年左右)。

  其次,則是得設「一級單位」的問題,蓋依地方制度法第55條之規定,直轄市政府一級單位主管或一級機關首長,除主計、人事、警察及政風主管或首長依專屬人事管理法律任免外,其餘職務均比照簡任第13職等,由市長任免之;另直轄市政府各一級單位主管及所屬一級機關首長,應於市議會定期會開會時,就主管業務提出報告(同法第48條規定參照)。基此,原直轄市政府均設置一級機關而無內部一級單位的現象就可能會依法產生新的組織變革,例如部分之原機關組織型態者(如秘書處、人事處或主計處等)在學理上並無須以機關組織之型態設置,但是否將改制為直轄市政府的內部一級單位,尚屬於未定狀態。

  同理,有些直轄市或準直轄市可能必須設置農業局(如新北市、台中市、台南市、高雄市或桃園縣等),但台北市卻因為農業主管業務尚在明顯萎縮之中,並無該類組織設置之必要性。再如,有些直轄市或準直轄市已有捷運業務之執行或規劃之構想,有些卻依然沒有或尚無必要性,則捷運工程局、捷運公司等法定組織的設置也都會明顯不同。實際上,類似的問題還很多,包括台北市、高雄市都有市立大學、市立動物園等教育機構、社教機構,新北市、台中市、台南市或桃園縣,是否跟進?另外,新北市、台中市、台南市等新設置之直轄市是否接管國立高中職、署立醫院,並將其依法改制為市立高中職、市立醫院等,也都是組織調整無可迴避的重要問題。

  第三,直轄市內的鄉鎮市必須改制為「區」,甚至日後必須依法再整併(桃園縣作為準直轄市則無此項問題)。詳言之,除直轄市內的原鄉鎮市公所調整為區公所並依法裁撤鄉鎮市民代表會外,另依地方制度法第7條之1條改制之直轄市,其區之行政區域,應依相關法律規定整併之;基此,只要行政區劃法完成立法之後,日後直轄市就得依生活圈或人口與面積等因素之需要,重新進行直轄市之區的行政區劃,以至於區政組織現階段就有組織調整的問題(例如:清潔隊是否由環保局接手?殯葬業務是否由民政局接手?等等),日後勢必還有再次組織調整的問題(因為各區公所未來亦可能再度整併的關係)。至於,2010年迄2014年之間,部分區長得以機要人員方式進用或是原鄉鎮市民代得轉任區政諮詢委員一節,僅屬過渡性之權宜措施。

  最後,除了直轄市政府或其所屬機關(如區公所)必須進行組織的調整問題外,直轄市的「議員總額」也已依法調整。例如,依地方制度法第33條之規定,直轄市議員總額在區域議員名額部分為直轄市人口扣除原住民人口在200萬人以下者,不得超過55人;超過200萬人者,不得超過62人。另外,原住民議員名額部分,有平地原住民人口在2000人以上者,應有平地原住民選出之議員名額;有山地原住民人口在2000人以上或改制前有山地鄉者,應有山地原住民選出之議員名額。但是,影響所及,無論是直轄市抑或準直轄市之議會組織在「議員總額」擴增的同時,其議會之行政組織也將擴編。

  總的來說,五都改制的選後組織調整之問題,各都均將出現「業務調整」或「業務擴編」、「組織擴編」或「組織肥大」、「機關整併」或「人員移撥」,以及「官職等級提升」等必然的現象,以至於直轄市或準直轄市在組織調整之後的新問題是:直轄市或準直轄市自己真的有足夠的財政資源,可以在上述現象發生的同時,又能夠提升為民服務的效率與品質嗎?


--------------20101208補載-----------------
五都財政壓力的真相
            陳朝建/台灣智庫諮詢委員、新台灣國策智庫研究員
 
  月底五都首長宣誓就職在即,但五都財政壓力的真相,卻令人極為憂心。蓋五都上路的第一天,全國五都的負債總額就已經超過五千億元。例如,高雄縣市合併後的大高雄市即負債一千六百多億,但歲出規模則將依法增加,很難想像日後的大高雄市都要如何運作?遑論高雄捷運的虧損累累又該如何處理?
 
  再以大台南市來說,其除須繼受原台南縣市的負債總額逼近六百億之外,又得概括承受轄內原鄉鎮市的資產與負債,但諸多鄉鎮市在改制為區之前,卻已經拼命使出「兩光策略」(即把錢借光光、花光光);實際上,這樣的情形,在新北市或大台中市也不惶多讓,甚至更為嚴重。
 
  不僅如此,直轄市公務員的官職等級提升、組織編制擴增、權限業務也隨之增加,歲出規模勢必依法不斷暴增,但是迄今為止,許多直轄市的下年度預算都還沒有做好預算編製以及如期審議施行的工作。而且,五都首長就任後,有些直轄市又可能得面對史無前例的「暫定預算」(如預算追認通過前,要如何暫依前一年度的原縣市預算?),從而各都將出現跌跌撞撞的「巧婦難為無米之炊」之窘境,已經無法避免。
 
  尤其是,財政收支劃分法、統籌分配款之分配辦法,以及補助辦法等重要法規又未如期修訂完成的話,「兩手一攤、口袋空空」將是直轄市長政見跳票的最佳藉口,例如朱立倫的「三環三線,任內實現」勢必重新讀成「三環三線,不會實現」!但反過來說,即使上述法規及時修訂,但公共債務法的配套措施,則是飲鴆止渴的擴大舉債空間,終將讓直轄市的財政紀律蕩然無存。
 
  面對財政壓力極為沉重的各都,又必須和台北市一樣,逐步接管署立醫院、國立高中等業務,但即使中央依法同步將相關經費移撥給各都,但各都也未必能承受日後該類組織之人事退撫支出與日俱增的重擔。
 
  可以想像的是,五大直轄市中,財政狀況不佳的若干都已經潛藏「地方政府倒閉」的危機或未爆彈,從而要如何取經借鏡美國加州橘郡或是日本北海道夕張市的地方財政重建經驗,確屬當務之急。
 
  問題是,地方居民總是以為五都的財政是健康的(或是相較於縣市,或許是好很多的,其實不然),而中央主管部會或立委諸公們也都不敢提議「地方財政重整法案」(或引進地方政府「破產宣告、財政重整」的制度),那麼五都上路後,「有夢最美、希望破滅」必定成真!


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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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