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政府財政與預算:地方財政惡化與地方財政重建(一)

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


第一篇

正視台灣的地方財政惡化課題
                    

一、問題背景

  2011年農曆春節後的第一天上班日,審計部即公布「98年度直轄市及縣市地方決算審核結果年報」,該年報指出全國除金門縣、連江縣(馬祖)無公共債務餘額外,其餘的直轄市或縣市皆有公共債務餘額;不僅如此,多數直轄市或縣市財政的都有赤字,其中地方財政惡化的現象,以人事費破表者居多。

  亦即,台灣的地方政府之財政再度嚴重惡化,且各直轄市或縣市自有財源普遍不足,全國僅金門縣、台北市、台中市(指原台中市)三個地方政府之自有財源足以支應其地方人事費用;多數縣市,例如澎湖縣已嚴重破表,且該縣之人事費用占其自有財源竟高達573%。至於,宜蘭縣、苗栗縣等兩縣之人事費占自有財源比率亦超過200%以上;介於100%至200%間的地方政府則有桃園縣等十個縣市之多。
  不僅如此,多數直轄市或縣市政府仍以虛列歲出預算,或藉由追加預算擴張歲出規模,或是長期向基金及代辦經費專戶調借資金,以規避公共債務法等相關規定,但無論如何,其整體公共債務餘額還本付息的負擔,皆已排擠其他政務的支出。例如,單以地方政府之人事經費的編列來說,亦常有不足的現象,以至於每逢年關許多地方政府為發放年終績效獎金、不休假獎金等,地方政府多叫苦連天,直呼調度困難,緊急向中央借支;此外,勞健保費積欠之負擔等,也是地方政府的財政痛處。

  實際上,在2011年農曆春節前,財政部國庫署就正視到該項問題的嚴重性,故業於2010年12月2日發布「地方政府財政業務輔導方案」,該方案明確指出當前地方財政因面臨實質收入無法配合支出成長、自有或自籌財源偏低、支出結構僵化及債務負擔沉重等問題,除由中央在健全地方財政法制工作方面持續努力外,更待地方政府本財政自我負責精神,落實各項開源節流措施,以逐步改善地方財政。其主要的策略有二:(一)研修財政收支劃分法,提升地方財政自主,充裕地方自治財源;(二)落實地方財政輔導方案,協助地方開闢自治財源,增進地方財務效能。

二、問題分析

  探究其實,地方財政之所以持續惡化,除與財政結構僵化(即人事費用不斷破表)有關外,另個關鍵在於經濟景氣之影響(因將影響地方稅收的基礎);但更重要的原因,則有以下幾點:

  (一)「作假政治」(即預算作假),導致地方政府預算習慣虛列財務結構,而且借款或公債已居高不下。舉例來說,地方政府預算的「作假」手段,已包括高估公有土地稅、虛列上級補助款、低估財政支出總額等情形;更重要的是,某些地方政府依賴「舉債」(無論是借款或公債)支應各項政務支出的情形,似乎已愈來愈為普遍。質言之,歲入歲出結構不良,處處作假,復未努力開闢自有財源(虛列收入),更不斷擴編支出的動作,當然令人擔憂。亦即,「虛列預算」(尤其是虛列收入)因此正是鄉鎮市財政失衡的主因。實際上,美國學者Robertson(1977)也認為地方政府很偏好於增加提供公共服務但又不敢加稅,同時為滿足預算平衡法令的要求,而會刻意在預算上高估歲入或低估歲出,而台灣的地方政府包括直轄市或縣市政府、鄉鎮市公所在內都不例外。

  (二)「選舉政治」,蓋因應選舉政治的壓力「政策買票」、「選舉支票」,導致民選地方行政首長與民意代表不僅因選票政治,或是追求連任之考量,都不願意積極開徵地方稅與規費或工程受益費,或是地方自治稅捐(如特別稅課或附加稅課等);相反的,減稅訴求與增加財政支出的選舉政見併行之結果,當然會導致地方財政收支嚴重失衡,並形成財政赤字嚴重惡化之局。如另以美國來說,學者Shepsle、Weingast在1984年間就主張財政赤字與政府支出通常會受到選舉與議會政治的影響,尤其是選區壓力,導致各級政府支出擴大、財政赤字增加;實際上,這種情形在台灣也不例外。

  (三)「加碼政治」,正因為選舉政治的關係,有些選舉案例即呈現,如「選某某某三千元,選某某某就加到五千元,而某某某也會不甘示弱,將再添加至六千元」的「財政幻覺」,剛好就是地方民選精英(含候選人在內)為討好選民、濫開社福支票,而不顧地方財政平衡的荒謬訴求、魔術政見。同理,俗諺「輸人不輸陣」的結果,常常也導致同級地方之間的相互競爭、黨派競賽;實際上,若均以預算、財政作為相互惡性競爭的工具,卻終將使預算財政各朝赤字化的趨勢發展。也就是說,選民常謂:「為何某某縣市或某某鄉鎮市做得到?而本縣市或本鄉鎮市竟然做不到?!」;更常誘使地方民選精英信口開河的說:「別的縣市或鄉鎮市做得到,我也做得到!」,進而擴大濫支或沒有能力的財政支出。

  (四)「利益政治」,地方民意代表如未恪遵利益迴避原則的拘束,加諸特定利益團體介入其中的結果,終將因滾木立法或是肉桶立法的形成,再度導致地方政府預算規模的不斷膨脹。質言之,地方民選公職人員若為自己連任利益,或為鞏固選舉樁腳之故,不僅未能善盡監督、執行績效之責,反而擴大財政預算大餅,與地方利益團體、選舉樁腳共享地方資源,進而影響地方的財政狀況。
  (五)「幻覺政治」,事實上地方政府與民眾皆常存有「財政幻覺」的心理期待。例如,地方政府通常只想向中央或上級爭取更多的補助款,或要求更多統籌分配款,但該項過度期待的結果,反而會損及地方追求「財政努力」的自給自主精神,間接導致地方財政無法有效提升。實際上的情形是,中央或上級不但決定如何做餅(如財政收支劃分法),如何分餅(如統籌分配稅款分配辦法),也決定如何吃餅(如補助辦法),若地方對中央或上級有過高的「財政幻覺」,反而處處受中央箝制與誘惑。

  (六)「請客政治」,像是「中央請客,地方買單」的案例依然普遍存在。常見實例如地方民代費用支給、村里長事務補助費、公教退休人員優惠存款等法定支出,列為地方「自治事項」支出的結果,當然會因此加重地方的財政壓力。再如,近年土地增值稅減半的修法結果,也導致地方稅源、稅基流失。總體而言,經濟景氣不佳的結果,加諸上述所講的「作假政治」(預算作假)、「選舉政治」、「加碼政治」、「利益政治」、「幻覺政治」、「請客政治」等因素,確實會導致地方收入無法配合支出需求的同步成長,導致地方財政持續惡化。

三、政策建議

  顯然的,除經濟景氣的因素較難以控制外,如果要化解台灣的地方財政惡化之問題,關鍵在於如何提升自有或自籌財源偏低的現象,以解決支出結構僵化及債務負擔沉重等問題,確實很重要。但是,要如何避免「作假政治」(預算作假)、「選舉政治」、「加碼政治」、「利益政治」、「幻覺政治」、「請客政治」等不良惡習的持續存在,也很重要。目前,財政部國庫署所發布「地方政府財政業務輔導方案」,似乎僅著重於前者,它的主要建議方案是:

  (一)研修財政收支劃分法:為改善地方財政及因應地方改制需要,財政部已研提財政收支劃分法修正草案報經行政院於99 年1 月5 日核轉立法院審議,並經立法院財政委員會於99 年5 月6 日完成初審。其修法精神仍係秉持「增加地方實質財源」、「地方財源只增不減」、「劃一直轄市與縣(市)分配基礎」、「公式入法取代比例入法」、「強化財政努力誘因機制」及「落實財政紀律」等原則所作規劃。比較特別的地方是,另明定新增直轄市或準直轄市之財源保障公式及應搭配業務移撥與支出移轉計畫等相關配套規劃,以落實錢權同時下放。

  (二)加強地方財政輔導:即鑒於目前政府整體財政收入不足,僅經由財政資源之重分配尚無法完全解決地方財政問題,財政部除積極推動財政收支劃分法之修法工作外,另已於98 年3 月間函頒「地方政府財政業務輔導方案」,針對地方主要財政業務,研訂考評指標,並透過教育訓練、考核輔導及經驗分享等方式,以精進各項財政業務,並提升財務效能。

  除此之外,民選地方行政首長必須具備財政紀律的執政理念,更須懂得開源節流,並應秉持地方財政自我負責的精神,致力於地方財務效能的提升,以逐步改善地方財政之體質。主要的原因是,地方財政之困難與惡化乃各國普遍遭遇的問題,在民主國家或是實施地方自治的國家尤其如此,關鍵就在於地方的實質收入並無法配合支出需求同步成長,導致地方財政收支差短擴增,因此強化地方財政自我負責之理念,貫徹地方財政紀律(地方財政自我平衡)已經愈來愈為重要。

  最後,鄙棄「中央請客,地方買單」的政治文化,也是關鍵。因為中央政府因長期濫開支票的結果,早已導致地方各項福利性或法定支出大幅增加(或是實施減稅措施傷及地方財源收入的核心領域),但卻未同時規劃相對應的自有財源或自籌財源,當然就會導致地方政府的負擔不斷擴增,甚至已經有面臨倒閉的風險。

  基此,五都上路之後,直轄市(尤其是新設直轄市)的法定業務也在暴增之中,支出也會不斷增加,如何兼顧其財政收支的平衡,以及直轄市、縣市之間的財政平衡,對中央政府或地方政府來說,都是極為重要的課題。

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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