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政府財政與預算:地方財政惡化與地方財政重建(二)

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


第二篇

夕張市財政重建對台灣地方財政惡化的啟示

                    
壹、問題背景

  依據2011年2月23日的經濟日報所載,新台灣國策智庫與日本北海道大學在22日共同舉辦「地方財政問題」的國際研討會,會中即有專家學者呼籲修改新版的財政收支劃分法(以下簡稱財劃法),並應讓地方享有自主規劃地方治理的預算之權。

  詳言之,報導指出台灣地方政府財政日益惡化,故有學者呼籲政府早日修改新版的財劃法,好讓地方能自主規劃預算,以落實地方自治理念。蓋台灣的地方財政日益惡化,五都成形後問題更驅嚴重。對此,新台灣國策智庫與日本北海道大學22日共同舉辦「地方財政問題」國際研討會,業就兩國的地方財政經驗進行交流。

  就中,新台灣國策智庫助理研究員陳錦稷首先指出,由於馬政府對新版財劃法的歧見太大,導致五都新局上路至今卻仍在沿用舊版的財劃規定。在整體財政大餅並未依五都實際需求而做大的情況下,中央僅能以一般補助款及專案補助款來彌補地方財政之不足,造成地方財政對中央十分依賴。

  陳錦稷另呼籲,新版的財劃法應力求「將餅做大」,讓地方能自主規劃預算,如此方能落實地方自治理念。同時,也應考慮到各直轄市間治理的差異性,以及未改制為直轄市的縣市之權益是否受損的問題。

  再者,北海道大學公共政策大學院教授宮脇淳則指出,目前日本歲出規模也大於稅收,而且程度日益嚴重。同時,日本現在面臨人口逐年減少、儲蓄持續下降的趨勢,因此過去人口增加時代的支出擴張政策恐怕也不再適用。此外,日本中央與地方,及中央各部會間權限的對應機制劃分也要重新檢討,以符合社會結構的改變。

  會中,台北大學財政學系教授蘇建榮另認為,1990年代末期台灣精省時將部分業務下放地方,但稅收卻歸於中央,造成收支不均衡的情形。同時地方只能課徵財產稅,且稅率由中央政府訂定,造成財政更無法自主,又是一大問題所在。又在債務方面,雖然台灣發行公債的規定算是嚴格,但「九二一地震」後不受預算法限制的特別預算,無異於為舉債開了一扇大門。

  根據統計,若加計特別預算,台灣的債務占GDP比例將高達42%。對此,陳錦稷建議,解決債務的方法不如回歸政治責任,讓任意舉債的首長未來終將受到檢驗(以上係轉引自經濟日報記者林則宏的即時報導)。

  另外,筆者作為參與此次國際研討會的成員之一,則提出「夕張市」地方財政重整經驗的問題,就教於北海道大學公共政策大學院的宮脇淳教授等人,並獲得若干的回應。但引起筆者興趣的主要問題在於:
  一、日本北海道的夕張市之地方財政何以如此惡化,進而有重整之必要?
  二、再者,夕張市地方財政重整的具體做法為何?又它的經驗可以對台灣的地方財政提供何種借鏡或所有啟示?
  三、台灣的地方財政之所以惡化,原因和日本的經驗相同嗎?是否需要不同的解決方案?

貳、問題分析

  上述的問題,可以做以下的簡單分析:

  一、日本北海道的夕張市之地方財政何以惡化?

  夕張市是日本北海道的一個地方自治團體,人口數不多,它位於北海道的中心部位,曾經是煤炭的主要產地(有人形容它是日本的「九份」),但隨著石油利用率的普及,煤礦接連停產後已成為廢礦,導致該市的稅收大幅減少。

  後來,夕張市擬試圖透過發展觀光,並興建主題園區等重大建設以進行地方產業的復甦(如力推「煤礦博物館」、「煤礦生活館」、「模擬煤礦」等重現過去夕張市歷史生活的觀光設施,以及主題樂園與觀光飯店等等,當然還有著名的「夕張電影節」等藝文活動),而力圖打造為第二個東京或新夕張市,但擴大舉債、積極建設的結果,並沒有收到原先所預期的成效。

  迄2006年底,夕張市的地方財政已出現鉅幅赤字,例如一年內的短期借貸即高達292億日圓,整個地方的總債務亦高達數百億日元(依據相關資料,當時候夕張市的債務包括短期貸款、地方公債與對第三部門的財政損失補償費等,即高達約632億日圓之譜,差不多是年度歲入的14倍左右),進而在2007年3月6日正式宣告破產,成為接受日本中央政府補助的「(地方)財政再建團體」。不僅如此,夕張市的地方財政之所以嚴重惡化,除了舉債建設之外,另個問題則在於「作假帳」的紙上預算。

  二、日本北海道的夕張市如何進行地方財政重建?

  必須注意的是,2007年3月6日夕張市正式宣告破產,且成為接受日本中央政府補助的「(地方)財政再建團體」後,其地方財政重建的具體做法是:

  (一)接受中央政府的「看管」(幾近於直接監督),並訂定18年期的償債計畫,但問題是,夕張市的人口不斷銳減(從12萬人的高峰減少至1萬人左右),在人口減少的情況下,當地的營業與消費活動減少,房地產也走貶,該如何藉由基礎稅收以清償債務將是一大挑戰。惟非常有趣的是,公共財政專家的至理名言:「人民會用腳投票」,所以當夕張市的訂定償債計畫,準備加稅以清償債務或準備減少給付事項時,當地的居民就會再搬到鄰近的地方,或是福利措施更好、地方發展前景更好的地方去,進而讓夕張市的財政重建問題更為複雜。
  (二)拍賣市有公共財產,以填補財政赤字。亦即,積極拍賣或標售市有資產,如拍賣市長座車、巿政府所擁有的寶石、古董等等;但比起巨額的公共債務,拍賣市有公共財產,以填補財政赤字,仍屬杯水車薪之舉。

  (三)除了開源之外,也進行所謂的節流措施,如夕張市政府為節約開支,即將市政府公務員人數裁減60%以上,且留任的公務員薪俸予以減少40%(市政服務水準已為該國最低標準)。再者,如多數的公共浴室和廁所均加以關閉,另美術館、市民會館等也都加以關閉,成為典型的「蚊子館」(估計即有30處以上的公共設施皆予以停止使用);另將公立醫院公辦民營調整為私人診所,復將7所小學整併為1所。此外,市長也有許多新的節流規定,如必須等到街道的積雪厚達到15釐米以上時,始派員或雇工進行清掃等;並拍賣市長座車等公有財產。不僅如此,在夕張市宣告破產以來,日本各地的地方自治團體紛紛來此考察,夕張市的生財之道,因此即包括向每個前來考察的地方自治團體予以收費。

  三、日本夕張市給台灣地方財政的重要啟示為何?

  最重要的啟示在於,地方必須有「財政紀律」的基本理念,亦即地方制度法第72條之規定,應該予以貫徹。否則,有些論者認為地方政府不會破產,因為國家(中央政府)會接管,但國家不會破產,因為中央政府有印鈔機(此即貨幣政策理論),主張適度之國內的通貨膨脹即可以解決財政惡化的問題。但問題是,地方財政惡化如果是藉由中央政府或上級政府「看管」,並另外積極開源節流的話,則地方居民作為國民將是實際的受害者。

  在此,如單以台灣的新竹縣橫山鄉為例(內灣即屬橫山鄉的重要觀光景點,具有相當的知名度),也已經出現了「夕張市」危機的些微徵兆(但比日本北海道夕張市幸運的是,橫山鄉並沒有鉅額的公共債務或借款)。因為歷任的鄉長均積極向中央政府或新竹縣政府爭取經費,大舉建設內灣,但後續的管理、修繕等費用,鄉公所皆必須承擔(如人行道的維護、觀光景點的清潔維護等等)。可是,橫山鄉的預算規模不大、自有財源甚低,連人事費用的發放都有問題(近來更傳出該鄉公務員俸給不斷延後發放的新聞報導),是否有能力承擔建設內灣之後的後續的管理、修繕等費用,其實是不無疑義的。
  另個重要的啟示在於,地方政客濫開選舉支票或舉債建設地方的話,也會導致台灣的地方財政嚴重惡化或持續惡化(所以,「三環三線,我能實現」這類的選舉政見固然有助於新北市長朱立倫的開拓票源,但果真實現的話,也可能是新北市之地方財政再度進入惡性循環的開始)。不僅如此,或許台灣的地方財政之所以惡化,有些經驗則是台灣所特有的,包括「中央請客,地方買單」的老問題,或是五都改制過程中的資產債務之概括承受之新問題,導致台灣的地方財政不斷惡化,也是吾人必須特別注意的地方。

參、政策建議

  實際上,在日本北海道的夕張市之外,美國加州也曾有所謂的「橘郡倒閉事件」,以及更多的類似例證可以提供給台灣參考之。舉例來說,2010年10月間美國就有許多的地方城鎮因財政困難,且為避免走上聯邦破產法庭,只得先向州政府尋求紓困(包括密西根州有37個城鎮、賓州則有20個城鎮、新澤西州亦有7個城鎮,以及伊利諾州、羅德島州與加州等至少亦各有一個城鎮尋求州政府的紓困援助)。
  但無論如何,日本北海道夕張市的地方財政重建經驗或是美國加州曾發生過「橘郡倒閉事件」等等,還是可以讓台灣思索不可迴避的重要課題,即該如何讓財政持續惡化的地方自治團體進行重建。整體而言,地方財政重建之道在於:

  一、地方財政重建必須有法律作為依據,目前台灣仍欠缺地方財政重建法案(可於地方制度法增訂專章或另立專法),尤其是有地方財政重建法案之後,才可以做到以下兩點:

  (一)學習日本或美國的地方財政重建經驗,申請紓困的地方自治團體必須依法擬定債務清償計畫(簡單的說,強制財政重整的地方自治團體擬定債務清償計畫,自屬於重要事項,應以法律定之);

  (二)債務清償期間,中央政府(在美國為聯邦政府與州政府)依法可以行使特定地方財政重整的「看管權限」,並協助特定的地方取得中央政府或上級政府與金融機構的緊急融通或信貸額度。但無論如何,在地方自治團體改善其地方財政的同時,該等財政上的特別監督機制仍須以法律定之(此即前述的地方財政重建法案,無論是於地方制度法增訂專章或另立專法)。

  二、其次,申請財政重整的地方自治團體必須開源節流(包括增加舉債的限制、積極處分公有資產等等,甚至減少地方公共服務的內容)。因為地方如果沒有減少必要的市政服務或地方公共服務的內容,那麼依據日本或美國的經驗,財政惡化的地方仍會不斷向中央政府或州政府要錢,進而不斷拖累中央政府的財政結構。

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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