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行政院組織改造後中央部會與地方局處委員會的業務對應問題—以新北市政府組織設計的個案為例

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


壹、背景說明

  行政院組織的改造法案業經總統令於99年2月3日公布,新的行政院之組織架構將自101年1月1日開始施行,預計調整為14部8會3獨立機關2總處1行1院等29個部會機關。對應於此,五都改制之後的直轄市政府或縣市政府也都在進行地方政府組織再造工程,但中央部會機關如何與地方政府局處機關(含委員會機關在內)進行業務窗口的對應,就有些值得探討的課題出現,以下即以新北市政府的局處委員會之組織,對應於2012年元月之後的行政院之部會組織,分析以下的問題:

  一、地方政府的核心職能業務為何?對應於此,直轄市或縣市政府的局處委員會則該設置哪些?

  二、以中央政府組織改造後的29個部會機關予以定錨的話,單就新北市政府局處委員會為例,將如何進行業務窗口的對應?反之,如以新北市政府局處委員會之業務予以定錨的話,該如何與中央政府組織改造後的29個部會機關進行業務窗口的對應?

貳、問題分析

  就前述第一個問題,即「地方政府的核心職能業務為何?對應於此,直轄市或縣市政府的局處委員會則該設置哪些?」來說,或許每個國家的地方街有不同。亦即,一個國家合理的中央部會數量到底為何,學界與實務界並沒有所謂的定論;同理,在地方自治團體享有自主組織權的前提下,以因地制宜的角度來說,一個地方政府合理的局處組織數量到底為何,在學界與實務界也沒有所謂的定論,儘管地方制度法、地方行政機關組織準則仍設定了一定的框架加以規範。

  如以OECD國家的發展經驗來說,各國中央政府部會的實際數量,多半是以11到19個部會居多。依據相關資料顯示,OECD國家部會的主要核心職能是以內政、外交、國防、財政、教育、經濟、法務、健康與社會福利、運輸、勞動、環境、文化與農業等13項核心職能為主,通常只有以聯邦國家為主者,才沒有教育、文化與內政等相關部會的建制;至於,外交、國防則未在地方政府設置對應的局處組織。反之,只要是單一國家則必然維持內政、教育與文化等部會的建制。

  基此,就台灣為單一國家體制而言,撇開外交、國防的核心職能事務不外,直轄市或縣市等地方政府可能就得設有民政(類如中央主管的內政)、財政、教育、經濟、法務、健康與社會福利、運輸、勞動、環境、文化與農業等11大類的核心職能的相關局處組織,而處理前開有關的事務。以地方制度法第18條、第19條有關直轄市與縣市之自治事項的規定來說,就是以直轄市或縣市內的組織設立及管理、殯葬設施之設置及管理、戶籍行政、土地行政、財政事項、社會福利與社會救助、教育文化及體育、文化資產保存、勞工行政、都市計畫及建築管理、下水道建設及管理、公園綠地之設立及管理、工商輔導及管理、防洪排水設施興建管理、衛生及環境保護、交通及觀光、公共安全等事項為主。

  另外,地方自治對地方政府而言,係包括自主組織權的運作在內,如司法院大法官釋字467號及其解釋理由書所言:「凡憲法上之各級地域團體符合下列條件者:一、享有就自治事項制定規章並執行之權限,二、具有自主組織權,方得為地方自治團體性質之公法人。」,即清楚劃定了地方自治團體的三大權限,即地方立法權與行政執行權,以及地方的自主組織權。從而,即使地方自主組織權受到地方制度法與地方行政機關組織準則的嚴格規範與限制,就直轄市或縣市等地方政府而言,仍享有局處「組織規模」與「機關層級」的自主決定空間,進而得另依自己的組織自治條例及組織規程,決定:

  一、組織規模:就組織規模而言,地方制度法與地方行政機關組織準則的基本理念就是「控制幅度」的概念,例如地方行政機關組織準則第11條即規定,直轄市政府一級單位為處或委員會。直轄市政府一級單位及所屬一級機關,人口未滿200萬人者,合計不得超過29處、局、委員會;人口在200萬人以上者,合計不得超過32處、局、委員會。再如地方行政機關組織準則第11條也規定,縣市政府一級單位為處。縣市政府一級單位及所屬一級機關,除主計、人事及政風單位依專屬人事管理法律設立外,依下列規定設立:

  1.縣市人口未滿5萬人者,不得超過13處、局。
  2.縣市人口在5萬人以上,未滿20萬人者,不得超過15處、局。
  3.縣市人口在20萬人以上,未滿40萬人者,不得超過17處、局。
  4.縣市人口在40萬人以上,未滿70萬人者,不得超過18處、局。
  5.縣市人口在70萬人以上,未滿100萬人者,不得超過21處、局。
  6.縣市人口在100萬人以上,未滿125萬人者,不得超過22處、局。
  7.縣市人口在125萬人以上者,不得超過23處、局。

  顯然的,直轄市或縣市等地方政府對於要設那些局處組織,只要不超過上開地方行政機關組織準則所規範的上限,即可本於自主組織權依法定程序(如經由自治條例及組織規程的立法程序)設置之。其所產生的主要衝擊在於,地方政府得依其因地制宜的需要組設自己的局處,例如澎湖縣政府設立農漁局即是全台首例,與其他縣市政府所設置者為農業局處明顯不同;再如嘉義縣政府將地方稅務局與財政局合併為財政稅務局,亦屬重要的事例(此外,則如金門縣政府設有金門縣政府地政局,但其他縣市則為縣市政府地政處;再如,花蓮縣政府教育局曾經一度以「機關」方式設立成為縣市政府的首例,儘管後來又改回一級單位之建制),進而對中央的考銓機關與研考機關產生一定程度的衝擊,因為中央機關皆必須重新認識地方政府新設的組織之名稱與職能,而無法完全依賴過去的經驗來辦理地方組織法規與人事考銓,以及中央與地方業務窗口如何對應的核定與備查之事務。

  二、機關層級:蓋地方行政機關組織準則第5條規定,直轄市、縣市政府所屬機關均以分二層級為限(且依該準則第5條之規定,直轄市政府除直轄市政府本部外,其所屬機關以分二層級為限,一級機關以局、處、委員會之名稱命名,如係二級機關則以處、大隊、所、中心之名稱命名。縣市政府部分,則亦可以於府本部外,設置二層級的所屬機關,其中一級機關稱局、二級機關稱隊、所),但就機關層級來說,如結合前述的組織規模而言,另產生地方組織極為多元的變化可能,例如台北市政府工務局固然是台北市政府的所屬一級機關,但工務局之下可另設公園路燈工程管理處、衛生下水道工程處(原養護工程處)等台北市政府工務局所屬組織,而作為台北市政府的二級機關,以協助相關工務事項的處理;但是,各項具體業務的承辦,在直轄市或縣市政府之間,可能就因此明顯不同,如台北市政府工務局養護工程處業改制為台北市政府工務局衛生下水道工程處,與高雄市工務局養護工程處明顯不同。更重要的是,高雄市工務局養護工程處的業務又是台北市政府公園路燈工程管理處、衛生下水道工程處的業務總和。

  經由上述的說明可知,直轄市或縣市等地方政府的自主組織權,縱使依據地方制度法與地方行政機關組織準則仍受到一定程度的限制,但是至少仍享有所屬局處「組織規模」與「機關層級」的自主決定空間,進而與中央政府的部會組織在業務窗口上要如何有效對應,確實是有些問題存在;但可以理解的是,如果反向限制地方政府的自主組織權,卻可能是危及地方自治權的核心領域,亦不可不慎。至於,目前新北市政府之局處委員會之組織,仍符合其主要的核心職能業務,而設置有以下的各局、處、委員會:

  一、秘書處。
  二、民政局。
  三、財政局。
  四、教育局。
  五、經濟發展局。
  六、工務局。
  七、水利局。
  八、農業局。
  九、城鄉發展局。
  十、社會局。
  十一、地政局。
  十二、勞工局。
  十三、交通局。
  十四、觀光旅遊局。
  十五、法制局。
  十六、警察局。
  十七、衛生局。
  十八、環境保護局。
  十九、消防局。
  二十、文化局。
  二十一、原住民族行政局。
  二十二、新聞局。
  二十三、人事處。
  二十四、主計處。
  二十五、政風處。
  二十六、研究發展考核委員會。
  二十七、客家事務局。

  其次,就第二個問題,即「以中央政府組織改造後的29個部會機關予以定錨的話,單就新北市政府局處委員會為例,將如何進行業務窗口的對應?反之,如以新北市政府局處委員會之業務予以定錨的話,該如何與中央政府組織改造後的29個部會機關進行業務窗口的對應?」來說,則可以略為分析如後:

  一、內政部:對應於新北市政府所屬機關組織,則為民政局、地政局、警察局、消防局等(至於,2012年元月之後,社會局則轉對應於行政院所屬的衛生福利部)。
  二、外交部:對應於新北市政府所屬機關組織,雖無明顯的局處委員會,因為外交為中央專屬事項;但地方非不得從事城市外交之自治活動,就新北市政府而言(如拜訪姊妹市,像是洛杉磯郡(Los Angeles County)等等),則係對應於秘書處與新聞局(其中,秘書處設有國際事務科,掌管相關業務)。惟值得注意的是,日後直轄市或縣市政府的新聞局處,在行政院新聞局裁撤之後,是否轉型為僅以發言人室之業務為主的組織單元,抑或維持既有的功能業務,則仍有待觀察。另外,護照辦理之業務,則與民政局(掌管戶政事務所業務)業務息息相關。

  三、國防部:對應於新北市政府所屬機關組織,雖無明顯的局處委員會,因為外交為中央專屬事項;但協助國防之兵役行政業務,則與民政、戶政明顯有關,以新北市政府來說,仍與民政局之業務間接關聯。

  四、財政部:對應於新北市政府所屬機關組織,則是以財政局為主要的業務對應窗口。

  五、教育部:對應於新北市政府所屬機關組織,則是以教育局為主要的業務對應窗口。

  六、法務部:對應於新北市政府所屬機關組織,除政風處外,並無明顯的局處委員會。因為新北市政府法制局的業務固然與法務部有些微的關聯,但法制作業屬自治事項,實則與法務部未必有關,反與各該目的事業主管機關的各部會有關;另外,消保者保護之業務則與2012年元月之後的行政院院本部有關。

  七、經濟及能源部:對應於新北市政府所屬機關組織,則是以經濟發展局、水利局為主要的業務對應窗口。

  八、交通及建設部:對應於新北市政府所屬機關組織,則是以城鄉發展局、交通局、觀光旅遊局、工務局為主要的業務對應窗口。日後,如新北市政府另設捷運工程局的話,亦對應於中央的交通建設部;另外,城鄉發展局又與行政院組織改造後的國家發展委員會之功能業務有所對應。不僅如此,觀光旅遊局的業務又與中央的外交部、大陸委員會等部會權責有關。

  九、勞動部:對應於新北市政府所屬機關組織,則是以勞工局為主要的業務對應窗口。

  十、農業部:對應於新北市政府所屬機關組織,則是以農業局、水利局為主要的業務對應窗口。又整體而言,新北市政府水利局的業務係對應於中央的經濟及能源部、農業部等相關部會。

  十一、衛生福利部:對應於新北市政府所屬機關組織,則是以衛生局、社會局為主要的業務對應窗口。

  十二、環境資源部:對應於新北市政府所屬機關組織,則是以環境保護局為主要的業務對應窗口。不過,依附於中央氣象業務的地方政府之放假決定與否,則涉及行政院人事行政總處與新北市政府人事處的業務範疇。

  十三、文化部:對應於新北市政府所屬機關組織,則是以文化局為主要的業務對應窗口;但是,實則部分業務仍與地方的其他局處委員會,如教育局、原住民族行政局、客家事務局等有關。

  十四、科技部:對應於新北市政府所屬機關組織,並無明顯的局處委員會。但是,與經濟發展局、城鄉發展局仍有所關聯。

  十五、國家發展委員會:對應於新北市政府所屬機關組織,則是以城鄉發展局、研究發展考核委員會為主要的業務對應窗口。

  十六、大陸委員會:對應於新北市政府所屬機關組織,並無明顯的局處委員會。但是,與新聞局以及各局處委員會的業務仍有所關聯,例如兩岸的農業交流活動,則另涉及農業部、農業局的權責。

  十七、金融監督管理委員會:對應於新北市政府所屬機關組織,並無明顯的局處委員會,除非另有涉及職務協助之事項者。

  十八、海洋委員會:對應於新北市政府所屬機關組織,並無明顯的局處委員會,除非另有涉及海洋政策或海岸管理之事項者,才會與地方政府的局處委員會(如農業局、城鄉發展局等)有關。

  十九、僑務委員會:對應於新北市政府所屬機關組織,並無明顯的局處委員會,除非另有涉及職務協助之事項者。

  二十、國軍退除役官兵輔導委員會:對應於新北市政府所屬機關組織,並無明顯的局處委員會,除非另有涉及職務協助之事項者。

  二十一、原住民族委員會:對應於新北市政府所屬機關組織,則是原住民族行政局為主要的業務對應窗口。

  二十二、客家委員會:對應於新北市政府所屬機關組織,則是客家事務局為主要的業務對應窗口。

  二十三、主計總處:對應於新北市政府所屬機關組織,則是主計處為主要的業務對應窗口。

  二十四、人事行政總處:對應於新北市政府所屬機關組織,則是人事處為主要的業務對應窗口。

  二十五、中央銀行:對應於新北市政府所屬機關組織,並無明顯的局處委員會。

  二十六、國立故宮博物院:對應於新北市政府所屬機關組織,並無明顯的局處委員會;但仍與文化局、教育局或觀光旅遊局等各局處之業務間接有關。

  二十七、中央選舉委員會:對應於新北市政府所屬機關組織,並無明顯的局處委員會;但實則與民政局業務息息相關(如戶籍業務與選務業務等)。

  二十八、公平交易委員會:對應於新北市政府所屬機關組織,並無明顯的局處委員會;但仍與經濟發展局業務間接有關。

  二十九、國家通訊傳播委員會:對應於新北市政府所屬機關組織,並無明顯的局處委員會,除非另有涉及職務協助之事項者。

參、政策建議

  在此,如單以新北市政府的局處委員會之組織設計,對應於2012年元月之後的29個部會組織來說,直轄市或縣市等地方政府還是得設有民政(類如中央主管的內政)、財政、教育、經濟、法務、健康與社會福利、運輸、勞動、環境、文化與農業等11大類的核心職能的主管局處以為處理法定事務,但經由前述的相關分析,可知:

  一、新北市政府27個局處委員會,係就民政(類如中央主管的內政)、財政、教育、經濟、法務、健康與社會福利、運輸、勞動、環境、文化與農業等11大類的核心職能設置相關的局處組織而分工合作;也符合地方制度法第18條有關直轄市自治事項的規定來說,亦即以直轄市內的組織設立及管理、殯葬設施之設置及管理、戶籍行政、土地行政、財政事項、社會福利與社會救助、教育文化及體育、文化資產保存、勞工行政、都市計畫及建築管理、下水道建設及管理、公園綠地之設立及管理、工商輔導及管理、防洪排水設施興建管理、衛生及環境保護、交通及觀光、公共安全等事項為主,皆有相關局處委員會予以主政。

  二、但是,無論是以中央政府組織改造後的29個部會機關予以定錨的話,單就新北市政府局處委員會為例,該如何進行業務窗口的對應?或是,反向以新北市政府局處委員會之業務予以定錨的話,其又該如何與中央政府組織改造後的29個部會機關進行業務窗口的對應?依舊是個難題,例如新北市政府秘書處、法制局未必與中央部會完全對口,再如中央部會「一對多」個地方局處委員會的情形仍屬常態,且在尊重地方自主組織權的前提下,鼓勵為中央部會「一對一」個地方局處委員會之組織設計,並不容易,也可能是緣木求魚的思維與不必要的作為。

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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