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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 地方制度 > 地方治理與地方政府

地方治理與地方政府角色職能的轉變(二)

文 / 劉坤億教授
【台灣法律網】


參、地方治理的概念界定

從目前既有的文獻來看,地方治理的概念尚未出現明確的定義或通用的界說;晚近,學者們會在運用此一概念說明地方制度發展時一併作初步的界說,但還稱不上嚴謹的界定。例如,英國學者R. A. W. Rhodes在研究英國中央政府與地方政府互動關係時,即提示如果想要釐清近年來英國地方治理的發展情形,應該先跳脫或重新解構傳統西敏寺模式為基礎的「地方政府系統」(local governmental system),並須轉勢而朝向更關注以「功能分化之政體」(differential polity)模式為基礎的「地方治理系統」(local governance system)。而所謂地方治理是指有關全國性政策與地方性事務的釐定和執行中,其涉及的決定主體已不再僅侷限於中央與地方政府兩者間單純的互動關係,還含蓋了來自中央與地方以外的公、私組織和志願性團體等互動所形成的一種複雜的網絡關係(Rhodes, 1997:7-11;李長晏,1999: 123)。又例如,R. Leach 和Percy-Smith也提出類似的觀察,他們發現在治理的過程中,政府和社會的界限已經難以區分,政府機關、準政府部門、私部門、志願性團體及社區等,都會涉入並且影響公共政策制定和公共服務的提供;所謂地方治理是不同的組織和團體在不同時間針對不同的目的而涉入的過程(Leach and Percy-Smith, 2001: 32)。

或許由於人類智識上的發展始終跟不上人類社會變遷的速率,因此對於許多社會科學領域應用多時的概念,在界定上卻仍相當分歧。這種情況一如近年來社會科學研究對「制度」(institution)概念的界定,也一樣經常陷於言人人殊的困境。究實而論,目前「地方治理」的實體(reality)仍在不斷發展演變中,嚴格來說,此一概念在社會科學界的運用上,仍處於「前理論的」(pre-theoretical)時期;因此,作者擬嘗試建議採取Jon Pierre 和B. Guy Peters(2000)的觀點和方法,將地方治理概念視為是「結構」(structure)、「過程」(process),也是「分析架構」(analytical framework),俾利於進一步澄化(clarify)其概念意涵。茲分述其理由如下:
 
一、視地方治理為結構

首先,當我們將地方治理視為是一種結構時,即假定各種不同的政治和經濟制度都是被創設出來的結構,這些結構是一些組織化的集體行動,也是允許、規定或禁止某些行動的遊戲規則(Prakash  and  Hart,  1999:  2;  North,  1990;  Ostrom, 1986)。在人類集體行動的過程中,既存且被普遍認知的治理結構包括:科層體制(hierarchies)、市場(markets)、網絡(networks),以及社群(communities)等,這些結構都各有其引導社會和經濟的方法,且將解決某些治理上的問題,但同時也會引發某些治理上的問題(Pierre and Peters, 2000: 14-15)。值得注意的是,這些結構在地方治理上是同時並存的。例如,地方政府雖然是一個自治法人團體,但在功能上除了辦理「自治事項」外,也受中央政府的指揮監督辦理「委辦事項」,此為層級節制的治理結構;而在此同時,目前許多地方政府所推動的「政府業務委託民間辦理」,則是屬於市場治理結構;再者,地方政府透過補助辦法,結合民間力量推展各項社會福利服務,則是一種運用社群治理結構的做法;最後,在地方治理的過程中,也經常會出現政府或社會的各類行動者,為了達成某項政策目標或利益,往往會主動或被動結合各類政策利害關係人,成為一個足以左右資源分配的政策社群(policy  communities)或政策陣線(policy  sectors),此即為網絡的治理結構。另外,既然地方治理的結構不限於層級節制一種,那麼中央或地方政府就不是唯一的行動者,其他諸如私部門廠商和各類非政府組織等也必然會參與遊戲規則的制定。

二、視地方治理為過程

其次,當我們視地方治理為一種過程時,即假定治理是社會和政治行動者們的一種動態結果(dynamic  outcome)。治理途徑時常被認為比較注意過程及其動態結果,而較不重視正式的制度安排,這是因為治理大多環繞和接近著政治和經濟行為的議題,且經常關注結果的變化而較少注意到制度層面的問題。話雖如此,制度的配置仍有其重要性,因為制度決定了許多角色的安排,設定政府和其他行動者在治理過程中能夠扮演何種角色。在此必須加以強調的是,倘若我們能夠從過程的路徑來思考地方治理的概念意涵,便會在觀察地方治理的實體運作時,更加關照到地方治理結構中的各類行動者,以及這些行動者之間的互動關係(Pierre and Peters, 2000: 22-23)。

在政治科學的不同次領域中,目前有很多關於治理的研究都把重點放在「領控」(“steering”)這個概念上。「治理」(“governance”)一詞源出於拉丁文的 “cybern”,其意義即是「引導控制」,與控制科學中的「操縱學」(“cybernectics”)一字源自相同的字根。將國家或政府視為是「領控」社會的概念,一直是治理理論的核心觀念之一【7】。而這裡所關注的問題是:典型的治理觀點認為,政府仍然具有「領控」社會的能力,只是目前其建立在法定權力、掌握主要資源,以及代表集體利益的完形(gestalt)等權威基礎已經大不如前。而從前述Rhodes、Leach和Percy-Smith等幾位學者的觀點來看,地方治理過程中的互動關係已經不限於中央與地方的關係,且治理過程的關係建構是動態的,各類行動者依不同政策目的,在不同期間內進進出出;最重要的,在這個動態而複雜的治理過程中,政府未必能夠依其意志全然領控其他行動者。將地方治理視為是一種過程,有利於我們在觀察地方公共事務管理時,釐清在不同的政策議題中,各類行動者可能形成的各種互動模式及其領控關係。
 
三、視地方治理為分析架構

最後,我們對於地方治理的看法必須從理念或現象的觀點,轉而考慮它也能夠納入知識的範疇內;亦即,它同時也可以作為我們觀察和瞭解政治或經濟世界的一種分析架構。Pierre 和Peters(2000)認為,在治理概念的相關文獻中,導致概念混淆不清的一般原因,係源於治理既是現象,又是理論或分析架構。Pierre和Peters 特別強調:視治理概念為分析架構,不僅僅是把機構之間的互動性與公共政策的制定過程相連結,同時也指出社會與治理行動的關係;並且,治理概念也將社會經由政治過程選擇和追求所有目標的過程,加以連結成一個系絡(context)。

換言之,如果我們將治理這個分析架構放在地方這個層次上,便能進一步觀察到在區域經濟、環境保護、社會福利、社區發展和地方產業等政策議題中,各類行動者之間的互動關係與這些政策議程發展的情況;並且,也可以觀察在國家和地方財政變動情況、都市化、區域主義、分權化,乃至於全球化的過程中,這些變項如何影響地方治理機制的形成或調整,以及在新的地方治理體制下,各種治理結構和動態過程又如何地影響上述幾類變項。也就是說,地方治理作為一個分析架構,地方財政的情形、分權化的程度、區域主義發展的情況和全球化的衝擊力量等既是地方治理的自變項(independent  variable)又是地方治理的依變項(dependent variable),其關係如下圖所示。總之,作為一種分析架構的地方治理概念,能夠為我們提供一些標準或掌握現象的動態畫面,讓我們進一步瞭解地方治理的實際面貌。舉例來說,英美等國的地方政府,近年來因地方財政困難,因而調整地方治理機制,藉由政府業務委外(contracting out)或結合志願性團體來提供公共設施和服務。政府業務委外是一種市場治理結構,而結合志願性團體則是一種社群治理結構,這兩種結構成為地方治理的機制,可能是被地方政府加以選擇,也可能是地方政府與其他社會行動者互動後的結果,而這些新的治理結構與過程,也將重新改變地方財政的狀況。

圖一地方治理之分析架構(略)

資料來源:作者。


肆、地方治理的特徵

事實上,試圖對地方治理的特徵加以描述,一如對其概念的界定一樣困難。主要的困難點在於各國地方制度有所不同或差異,某一國家地方制度演變的特徵,很難據以比擬或說明其他國家的情況。不過,實際狀況也沒有那麼悲觀,雖然目前關於地方治理的論述大多以英國為主要討論對象,但英國地方政府治理型態的轉變方向並不是特例,其他民主國家的情況也大致朝此一方向發展,祇是程度上的差異而已;再者,近年來各民主國家地方政府所面臨到的困境,諸如財政惡化、資源短缺、經濟發展失衡,以及全球化衝擊等問題上相當類似,因而在尋求制度變革的途徑上也出現趨同的現象(MacLaughlin, 2002; Massey, 1997)。這些理由多少增加本文在此討論地方治理之特徵的合理性,但基於文獻來源的有限性(本文所引文獻較集中於英國),本文擬以前述對地方治理意涵的觀點為基礎,歸納其特徵如下:

一、多層次的治理(multi-level governance)

治理是一種過程,但也有其結構性的特徵,地方治理在結構上已經跳脫出由上而下的層級節制體系,並且中央與地方政府的界限、政府與民間的界限,乃至地方與國家疆界以外的政府或非政府組織的界限都將不像過去那樣明顯。根據Rhodes(1994. 1996. 1997)和Goss(2001)等學者的說法,這是一種多層次的治理結構和過程,亦即,地方公共事務之處理和發展,中央或地方政府不再是地方治理的獨占性行動者,其他地方政府,國內非營利組織、大眾傳播媒體和非組織性公民運動,以及私部門廠商等更為多元的社會行動者,將依不同的政策議題參與各種治理行動;甚且,民族國家界限以外的其他行動者,包括全球或區域的國際組織,他國之中央或地方政府,多國籍公司或跨國企業,以及國際非政府組織、全球傳媒和全球性公民運動等也會直接或間接涉入地方治理的實質運作【8】。
此一多層次的治理結構,如圖二所示。

圖二地方治理之多層次治理結構(略)

資料來源:作者。


二、多元化的治理關係

隨著地方治理走向多層次化,不僅參與治理的行動者更為多元,行動者之間的治理關係也更形複雜而多元化。目前地方的治理關係至少有以下三類【9】:(1)傳統官僚體制的層級節制關係【10】。中央政府與地方政府在治理過程中扮演重要的角色,但值得注意的是,隨著民族國家逐漸融入全球治理體系中,全球或區域國際組織也涉入此一層級節制系統,並且對地方治理產生相當程度的規範作用。(2)市場治理模式下的交易契約關係。政府部門成為公共設施或公共服務的購買者,其主要的簽約對象包括國內外私部門廠商、多國籍公司和跨國企業集團,也包括其他不以營利為目的之國內外非政府組織。(3)社群主義(communitarianism)理念下的社群夥伴關係。社群主義強調以行動者之間的共同價值為政策制定之基礎,而非追求個別行動者利益之極大化。由此種理念所發展出來的夥伴關係包括公私協力夥伴關係和府際間夥伴關係11,而建立夥伴關係的目的則包括公共設施之興建、公共服務之提供,以及文化建設和經濟發展等相當廣泛之範疇。儘管目前在地方治理的實務上,層級節制、交易契約和社群夥伴等三種關係已經同時並存運作,但不少地方政府在角色職能上卻仍須進一步調整及轉換。

三、資源的相互依賴

一九八○年代Rhodes 研究英國中央與地方政府關係時,曾提出五項地方治理過程中,行動者之間所擁有並用之以進行競逐的資源,這些資源包括憲法及法定職權(authority)、政治正當性(legitimacy)、資金和財源(money)、組織能力(organization)、資訊(information)等五種(Rhodes, 1988: 91-92);後來,Rhodes修正其理論,從政策社群和政策網絡(policy networks)的概念重新理解地方治理的實際過程,並指出治理過程中的行動者除了政府機關以外,還包括其他私部門和志願性團體,且這些行動者彼此之間具有資源互賴(resources-dependence)的關係,任何治理結果的產出都必須藉由行動者之間磋商和資源交換而完成【12】(Rhodes, 1997: 36-38)。Leach和Percy-Smith延續Rhodes的觀點,但作了部分的增補及修正。首先,他們增列了土地(land)(包括自然和人為的物質資源)、人力(people)(包括政府和非政府部門的人力數量及素質),以及社會資本(socialcapital)13等三項資源;並且,他們並不同意Rhodes認為各類行動者在資源競逐時是一種零和賽局,而主張許多政策網絡中的行動者會透過協力合作(coll aboration)以整合各類資源(Leach and Percy-Smith, 2001: 130-154)。

四、政策網絡的管理

由前面三項特徵可以瞭解,地方治理的過程中,任何行動者都是在一個既存的、相互依賴的網絡關係中,透過社會過程的引導作用,形成一種「自組化的網絡治理」(self-organizing network governance)(Kickert, 1997a: 735; 1997b: 34-36)。根據Rhodes 的觀察,這種自組化政策網絡的治理,包括以下幾項特點:(1)由於相互交換資源和磋商共同的目標的需要,將促使網絡成員之間的持續互動;(2)這種「博奕式的」(game-like)互動關係是以合意之規範為基礎,經由網絡參與者磋商和彼此同意的遊戲規則來約制;(3)一般而言,雖然政府並沒有壓倒性的特權,但基於主權的立場和權威優勢,政府仍能間接且在一定程度上領控這些政策網絡【14】(Rhodes, 1996: 660)。具體言之,各類行動者將依不同政策議題、不同的時間和針對不同的目的而自組成不同類型的政策網絡,而地方治理即是對這些自組化的政策網絡加以管理。而有必要加以進一步探索的是,在不同類型的互動關係模式中,地方政府的角色職能將會出現哪些轉變?能否完全主導領控其他行動者?而其他各類治理行動者又會在地方治理過程中扮演何種角色職能?能否取代地方政府成為另類的領控者?

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7 在治理理論中,有採國家中心說(state-centric),認為國家能夠充分領控社會(如Pierre 和Peters);也有採社會中心說(society-centric),強調社會是一個自我操縱的系統(如Jan Kooiman)。本文則認為,治理是一種動態的結果,其狀態應處於前述二說之間,並且會隨時變動其位置。

8 限於本文篇幅,無法一一說明這些行動者參與地方治理的實際案例,僅列舉以下幾個例子:臺北市捷運系統之興建、高雄市國際花卉市場之營運,以及台灣部分縣市政府的永續發展方案。

9 本文相信,複雜而多元化的地方治理關係模式並不以本文所列三類為限,例如英國的QUANGO(quasi-autonomous non-governmental organization),又例如我國行政院目前正推動的行政法人等,這些新的治理機制也值得探討,惟限於篇幅和作者目前的研究重點及能力,本文僅就傳統官僚、交易契約及社群夥伴等三種互動關係模式加以討論。

10 論者認為,這種治理結構的優越性至少反映在以下兩個層面:其一是有關國家與社會的互動關係。此一治理工具視國家為集體利益的縮影,與社會有極為清晰的界限,它依法向社會課徵各種資源進行重分配,並採取各種管制性措施以維持集體行動的公平和秩序,最終使社會的資源達到最有效的使用。其二是有關國家與其內部組織的互動關係。藉由此一治理結構,國家的內部組織可以達到指揮若定、上下一致的狀態;這也意味著,即便國家的次級政府擁有某種程度的自主性,但國家從未交出最高的合法性權威(Pierre and Peters, 2000:15)。

11 公私協力夥伴關係又包括由政府與營利廠商和非營利組織建立之夥伴關係,在本質上,政府與營利廠商所建立的關係還是比較傾向於交易契約關係。另外,府際間夥伴關係又包括垂直府際間夥伴關係和水平府際間夥伴關係,當然,國際間中央政府或地方政府之間也會建立夥伴關係。

12 Rhodes 係延續多元主義、統合主義的路徑,藉由政策網絡的概念進一步探討「治理」這項論題。Rhodes 根據權力互賴的理論架構,提出五項命題來指涉政策網絡的內涵:(1)每一個組織都有賴於其他組織提供資源;(2)為了達成自身的目標,這些組織也必須相互交換資源;(3)雖然組織內部的決策會受限於其他組織的行為,但優勢聯盟(dominant coalition)仍然具有某些裁量權;(4)優勢聯盟在已知的遊戲規則中,將會運用各種策略來影響資源交換的過程;(5)所謂不同程度的裁量權,是彼此互動的組織之目標及其相對權力潛能的產物;所謂的相對權力潛能,則是指各種組織的資源、遊戲規則及組織間交換之過程的產物(Rhodes, 1997:36-37)。

13 社會資本是一個複雜的概念,目前也有許多不同的定義,但一般而言,都會觸及社群中志願性社會活動和公民主動參與的質與量。社會資本作為一種地方治理的資源,許多學者主張其重要性不容忽視,特別是在各類夥伴關係的建立上。社會資本不能被視為是某一個行動者或機關的資產,因為此項資源是存在於各類行動者建立「互動關係」的過程中(請參考Putnam, 1993, 1995;Newton, 1997)。

14 R.A.W Rhodes將政策網絡分為五種類型,依網絡整合程度之高低依序分為政策社群、專業網絡(professional networks)、府際網絡(intergovernmental networks)、生產者網絡(producer networks)及議題網絡(issue networks)(Rhodes and Marsh, 1992)。


(待續)

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作者簡介
現  職:
國立臺北大學公共行政暨政策學系助理教授(2001~)

主要學歷:
國立政治大學公共行政學博士(1996~2001)、國立政治大學公共行政學系法學碩士(1993~1996)、國立中興大學公共行政學系法學學士(1990~1993)、世界新聞專科學校編輯採訪科畢業(1980~1985)

主要經歷:
臺北市政府市政顧問(2003~)、考試院公務人員保障暨訓練委員會顧問(2002~)、台灣透明化組織監事(2002~)、玄奘人文社會學院公共事務管理學系兼任助理教授(2001~)、獲行政院人事行政局獎助博士論文研究(2000)、獲頒「張金鑑先生行政學術獎」(1992)

專長領域:
人事行政(人力資源發展、策略性人力資源管理)、公共管理(政府管理流程再造、績效管理)、組織理論(組織經濟學)

個人網頁:http://www.ntpu.edu.tw/pa/teacher/kunyi/index.htm

 

 

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