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地方治理與地方政府角色職能的轉變(三)

文 / 劉坤億教授
【台灣法律網】


伍、地方政府角色職能的轉變

如前所述,地方治理是一種人為的結構,也是一種新的體制發展,此種制度變遷蘊含地方政府及其他各類治理行動者,為適應變動且複雜的環境所作的調整;再者,地方治理作為一種過程,其目的在保持政治、社會和經濟系統中需求與潛能之間的動態平衡,亦即,能夠處理「集體行動問題」和「集體行動解決方案」之間的緊張關係(Kooiman, 1993: 259-260);更具體的說,地方治理的最終目的在提昇地方政府的「治理能力」【15】(governing capacity)(Gargan, 1997:518-520),或是提昇地方「社會政治系統」(social-political systems)的「治理能力」(governability)(Kooiman, 1993; Kickert, 1997a)。

值得注意的是,上述兩種「治理能力」的內涵應有所區別,前者(指governingcapacity)傾向於以國家中心說的假定,視地方政府為地方治理之主要角色(但未必為唯一角色),具有領控其他社會行動者的正當性地位;後者(指governability)則傾向於以社會中心說的假定,認為社會政治系統中的各類行動者會透過自組化的網絡治理,解決各種集體行動的問題,且各類社會行動者皆有領控其他行動者的可能(並未完全排除政府擔綱領控者的角色)。限於篇幅和本文要旨,在此僅以前者作為討論的前提,探索地方政府在地方治理過程中的角色職能。本節將分為五個部分來討論地方政府職能轉變的情況:首先藉由M. J.Moon和E. W. Welch(2000)對治理流程的討論,說明地方治理過程中的三項基本職能。其次,則依前述地方治理概分為傳統官僚、交易契約和社群夥伴等三種治理類型,說明地方政府在這些治理類型中角色職能。最後,本文將援用B. Jessop(1998)所提出之「後設治理」(meta-governance)概念,重新定位地方政府在地方治理過程中的角色職能。

一、治理職能

Moon 和Welch 係從國家中心說的價值立場出發,認為一般政府治理流程應該涵蓋三項主要的職能:(1)設計的職能(design capacity)─指的是治理單位制定提供服務和生產財貨之規則的能力,其設計內容必須考量到通路(entry)、價格、品質和數量等四個基本要素;(2)生產的職能(production  capacity)─指的是治理單位提供服務和生產財貨所能夠運用之人力、資源、技術及專業經驗的能力;以及(3)維持的職能(maintenance capacity)─指的是治理單位能否運用反饋系統評估並改善方案設計與產出之間的連結能力,包括監督、評估及落實(enforcement)等三種能力(Moon and Welch, 2000: 132-133)。

首先,關於設計職能方面,傳統官僚模式與交易契約模式和社群夥伴模式之間有如下明顯的差異:其一,在通路方面,傳統官僚模式大多僅考慮到公共組織內部的機關單位,後兩者則進一步考慮到外部的企業組織和非營利組織,甚至國外廠商、多國籍公司及跨國性的非政府組織;目前,地方政府之間基於區域主義的理念,在發展交易契約和社群夥伴關係時,也視彼此為重要的通路。其二,在價格方面,傳統官僚模式傾向追求部門預算的極大化,比較缺乏成本觀念;交易契約模式則重視預算支出效益(value for money),市場競爭機制將迫使其強調成本觀念;社群夥伴模式所強調的則是公民社會或社區發展的最佳價值(bestvalue)。其三,在品質方面,傳統官僚係透過內部稽核的方式維持服務品質;交易契約模式則在市場驅力下,由顧客導向和其他外部稽核機制來提昇服務品質;社群夥伴模式則是由協力合作之成員的共同認定。最後,在數量方面,傳統官僚模式經常在短期政治效益的支配下,出現特定服務過度生產或未充分滿足公民需求的現象;交易契約模式則透過市場訊號調節供需,以期達到資源最有效率的配置;社群夥伴模式則是經由成員的共同協商議定。事實上,在價格、品質和數量方面,社群夥伴模式若未能透過類似市場交易的準契約模式訂定,其實質內容將相當模糊而不明確。

其次,在生產職能方面,傳統官僚模式偏好由政府機關直接負責提供生產所需之各類資源;而在交易契約模式方面,目前採行此一模式的政府機關,似乎比較偏好公共組織外部的廠商,新近則有越來越多的學者和實務界人士認為,政府部門在公共領域上的資源、技術,乃至專業知識和經驗上未必輸給外部廠商,因此主張公部門應該積極投入競標或尋求簽約承包(contracting in)的機會【16】(Savas,2000; Boyne, 1998b);另外,在社群夥伴模式方面,生產職能通常是整合各成員的人力、資源、技術和經驗,成員間各類資源的互補及互賴性較高。

最後,在維持職能方面,治理單位所應具備的三種能力:監督是指稽核方案執行結果的流程,稽核項目包括價格、品質和數量;評估是指蒐集並比較分析執行的實際績效,並結合監督流程發展出具有信度和效度的績效指標;落實是指排除執行上的障礙,達成方案既定的策略目標和績效目標(Moon and Welch, 2000:133-134)。一般而言,此項職能通常是由政府部門擔綱,而在交易契約和社群夥伴模式中,政府部門以外的社會行動者所需分擔或分享的維持職能較少。

必須加以說明的是,前述的分析比較是從類型化的觀點出發,在實務運作上則仍會存在許多模糊地帶;其次,依目前地方政府實際的治理行動來看,傳統官僚、交易契約和社群夥伴等三種模式是並存運作的,地方政府不可能只擔綱其中一種角色職能(尤其不可能僅固守於傳統官僚之角色職能),政府機關往往會依業務性質選擇適當的治理模式來維繫其治理能力,只是在各項職能的分工和履行上會出現能力的差異。為能更清晰呈現前述之分析比較,擬將其內容整理如下表。

表一  治理職能之分類表(略)

資料來源:作者整理。


二、傳統官僚模式

傳統官僚模式假定在市場失靈的情況下,政府部門合理的成為公共服務和財貨的獨占性供給者,而獨自擔綱設計、生產及維持等治理職能。若從治理的過程來看,政府部門具有領控其他社會行動者的正當性和優勢。此一模式的架構特徵如圖三所示。傳統官僚模式扮演獨占所有治理職能者的角色,係認為公部門與私部門的本質完全不同,私部門是以追求利潤極大化為目的,而公部門是以極大化公共利益為目的,因而對公共財的範圍作最大之解釋。

究實而論,相較於其他治理工具,目前傳統官僚體制正如G.W. Downs 和P. D. Larkey 所形容的:「已經從功名赫赫淪為低庸無能」(cited by Peters, 2001:13)。代之而起的是一些強調水平協調的治理結構,其價值偏好已經由正式的交易機制轉向非正式的交易方式,例如越來越重視國家和市場的「共享權力」(Kettl, 1993)或擺脫國家權威的「社會操縱體系」(Kooiman,  1993)。對於這種現象,Pierre 和Peters 則提醒:當前有許多有關治理方面的研究文獻,都遺漏掉傳統官僚層級節制這一種治理模式,刻意忽略對於高度標準化的公共服務而言,它還是一種最適當的制度性配置。他們承認就目前的外在環境而言,全球化和分權化潮流對於此一治理結構的衝擊最大;但是,基於以下三項理由,目前仍不宜放棄傳統官僚模式作為一個理想的治理工具:首先,任何治理模式的變革,即使是最激進的轉型,仍須在合法的和既有的憲政體制架構下進行。其次,面對其他新治理工具的出現,保存部分原有的治理結構,可以作為比較評估的對象。最後,從實際的制度變遷來看,層級節制治理結構仍扮演著重要的角色,例如在英國,即使市場治理模式極為盛行,但政府對市場和社會的政治控制力仍然很強。這種現實狀況說明,雖然水平式網絡的治理結構日趨重要,但仍無損於層級節制強調垂直整合的治理型態(Pierre and Peters, 2000: 16-18)。
 
圖三傳統官僚模式(略)


三、交易契約模式

政府機關選擇採行交易契約模式,通常是基於以下幾項理由:撙節施政成本、精簡公務人力、分擔風險、提昇服務品質、排除地方政治問題、便於取得外部專家卓越的知識與經驗,以及能夠擴大經濟規模(Savas, 2000)。其治理上的特徵是由市場機制擔綱生產的職能,設計和維持的職能則仍由官僚體制負責,與政府簽約經營的外部廠商及其他社會行動者則擔負少部分的設計和維持職能。採行此一交易契約模式過程中,倘若政府部門未充分運用市場機制,則獨立承擔設計和維持的職能的機會增大。若從治理的過程來看,官僚與廠商或其他社會行動者的關係是一種純粹的市場交易行為,調和或規範兩者關係的是契約【17】。此一模式的架構特徵如圖四所示。

圖四交易契約模式(略)

資料來源:修改自Moon and Welch, 2000:135; Bouckaert, et. al., 2002:313.

交易契約模式運用在地方治理,其智識基礎係源自於新古典經濟學派,該學派推崇市場治理結構為社會資源配置的最佳機制,對於市場模式的倡導者而言,政府進場干預以補救市場失靈的作為,將付出極高的組織成本,相對的,引進市場機能來救援政府失靈的成本並不顯著(Peters, 2001: 25)。交易契約模式在實際運作的過程中,經常發生以下幾種困境:(一)政府部門誤將市場機制視為目的,而忽略其作為手段的工具價值與特性。這種錯誤不僅發生在許多民營化的政策上,近來更發生在委外經營的實務上。主管機關和業務承辦人把政府業務委外經營當作是「績效」,大力推動的同時卻忽略委外經營的實質效益,最典型的疏失往往出現在一開始評估業務是否適合委外時,未能確實做好成本效益分析的工作。(二)政府機關與外部廠商之間因權力不對稱關係而衍生出許多委託代理問題,政府機關基於權力上的優勢,迫使廠商接受不敷成本或不符期望效益的條件,反而提高廠商發生道德風險【18】(moral  hazard)的機率。(三)由於官僚成員對市場治理模式運作所須具備的相關專業能力不足,致使與外部廠商交易時出現許多不利於達成既定目標的問題。主要的問題包括:要約的項目與既定政策目標的聯結度不夠、要約的項目不夠詳細明確,以及缺乏健全的監督機制(Klijn, 2002: 157-159)。這些問題都會造成履約管理上的困難,並且也一樣容易提高廠商發生道德風險的機率。(四)長期關係和信任(long term relationships and trust)的問題是市場治理模式的隱憂。市場競爭機制的運作雖然可帶來經濟、效率及效能的功能,卻可能造成交易頻率增加,進而導致諸如作業、協調、議約、風險管理等交易成本大幅增加。以政府業務的性質而言,大多適合與廠商建立長期交易和相互信賴的關係,然而此一情況又將破壞市場機制,組織成本隨之增加,競租行為(rent seeking)出現的機率也將大增。交易成本和組織成本的權衡計量,實為政府部門採行市場途徑時的重大挑戰。(五)官僚成員對市場治理模式的反制行為日趨嚴重。以英國為例,許多地方政府官僚成員原先相信他們可以透過出價競標贏得提供服務的機會,然而在屢次敗給私部門廠商後,他們開始擔心自己的職務最後將被私部門所取代,為了保留自己在政府機關中的職務地位,這些官僚成員開始反制市場治理模式(Peters, 2001: 42-43)。此種現象的出現,也讓目前英國勞工黨政府傾向減少政府部門中的市場機制,尤其是考慮終止要求地方政府實施強制競標之規定(Boyne, 1998b)。
 
四、社群夥伴模式

將社群視為一種治理工具的類型,是社會學領域在過去幾十年來關注的課題。社群主義論者的理念是:在國家涉入的最低程度下,利害相關者共同組成一個社群,自發性地解決他們自己的問題。此一觀點顯示,在政府和市場都失靈的時候,社群能夠成為第三種可以選擇的治理工具(Pierre and Peters, 2000: 21-22)。在地方治理的過程中,各類行動者(特別是政府部門)意識到資源的稀少性,因此期望協同政府部門、企業、非營利組織及公民在滿足社群的需求和期望上,藉由夥伴關係的建立,促成協力合作關係和資源共享的目的(Langton,  1983:  256; Savas, 2000: 3-4)。而除了上述公私部門夥伴關係(public-private partnership)的建立,近年來有關地方治理的觀念,已由傳統較為權威、封閉和狹隘的舊地方主義,轉變為強調權力或資源互賴、開放和區域合作(regional co-operation)的新地方主義(new localism)。因此,地方政府基於本身的發展需求和問題的紓解,越來越重視透過水平府際關係的協力合作管理(collaborative management)(陳立剛,2001)。這類關係也被稱地方夥伴關係(local partnerships)(OECD, 1996, 2001)。而無論是公私部門夥伴關係或是地方夥伴關係,均是基於人群或地域利害相關者因發展出社群意識,進而建立起協力合作關係。在社群夥伴模式中,政府官僚體制必須與其他社會行動者(包含地域內的其他地方政府)分擔或分享生產、設計和維持等三類治理職能,但是,相對於官僚體制必須履行最終維持的職能,社群機制中的其他社會行動者擔負此一職能的責任較少。若從地方治理的過程來看,在社群夥伴關係中,政府部門和其他社會行動者將依不同的政策議題,組合成各種社群夥伴關係網絡,一般而言,政府或其他任何一類社會行動者都有機會成為實質的領控者。此一模式之架構特徵如圖五所示。

值得注意的是,社群夥伴模式在實際運作上,難免會出現以下幾項困境:(一)在地方治理的過程中,政府沒辦法主觀地建構出社群機制,原因在於社群意識存在之前必須先具有公民意識(citizenship),而這種公民意識的產生,有賴於社群成員經過長期建立的良性互動關係,包括彼此信任、願意合作,並且肯定社群的價值先於個人的價值來達成。因此,社群夥伴模式需要更多的理想主義者來支持,否則它只是一種理想主義的治理工具。論者更直接指出,若欲採行社群夥伴模式來提昇地方治理能力,社會資本存在與否將是其成敗的關鍵(Leach  and Percy-Smith, 2001: 131;廖俊松、林美華,2002)。(二)採行此一模式時,地方政府如果不能跳脫出既有傳統官僚模式的框架,有意或無意地利用補助款或其他資源來領控其他社會行動者,那麼不僅會導致這些社會行動者的單向依賴,更使得政府無法結合其他行動者的資源,達成善治(good governance)的終極目標。(三)在地方夥伴關係方面,儘管新地域主義的理念下,地方政府間樂於藉由建立策略性夥伴關係,以擴大各類資源的整合運用,振興區域經濟,以及滿足各種社會需求;但是,如果中央政府在制度和法規方面未予配合或解除管制,地方財政預算無法橫向配合,以及各地方政府不能破除本位主義,那麼一切將淪為空談。(四)在政策網絡治理的概念下,社群夥伴模式中的決策過程,是根據參與的行動者的偏好來管制和調節政策陣線,而不是處處顧及公共利益的政府政策來加以主導。在此種治理的觀念下,將會出現幾個嚴重的後果:首先,政府的政策將會被網絡中以自我利益為考量的行動者所型塑,而不是由最大多數人的利益來決定;並且,當政府想要變更政策方案時,網絡中的其他行動者會加以干預,以杜絕政策陣線被攻陷的機會。其次,當網絡中的優勢聯盟已經有效控制政策陣線時,公民仍會要求政府為政策負責,但政府實際上卻又無力領控這些政策陣線(Pierre and Peters, 2000: 19-20)。

圖五社群夥伴模式(略)
資料來源:修改自Moon and Welch, 2000; Bouckaert, et. al., 2002:313.

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15 此處之治理能力是指政治系統處理需求和期望的能力。就系統的特質而言,治理能力是動態的(dynamic),亦即,其能力之強弱,端視政治系統能否有效處理系統中複雜的需求或問題,以及妥適運用各類資源滿足各種期望。就地方政府的治理能力而言,其與資源的妥適運用和期望的達成率成正相關,而與問題的多寡成負相關,其關聯性可以下列式子表示(Gargan, 1997: 518):G.C.=f(RE/P)16 實務上,大部分交易契約模式係採委外經營(contracting out)的方式(Boyne, 1998a; Auger,1999)。簽約承包與委外經營在契約關係上並不相同,委外經營是政府部門與潛在服務提供者之間建立的「委託─代理」契約關係;而簽約承包則是與新的外部顧客或其他政府部門建立「代理─委託」契約關係。

17 由於市場治理模式大量運用契約來規範公私部門或政府部門之間的關係,因而代理理論也成為其主要理論基礎之一。代理理論認為社會及政治生活的本質,是委託人與代理人之間一連串的「契約」關係所構成。由於集體生活中有專業分工的需要,因而形成委託人與代理人之關係;代理人執行委託人所託付之工作,委託人須給付代理人一定之報酬,而調和兩者間關係的是「契約」。

18 所謂道德危險,通常發生在契約簽訂後,由於資訊不對稱且代理人刻意隱藏行動(hiddenaction),委託人往往無法有效監督代理人履約。例如,委託單位監督考核承包廠商績效時,承包廠商陽奉陰違而沒有忠實履約;當委託單位嚴密監督時,承包廠商積極配合,一旦鬆弛監督後,承包廠商立即怠惰履約或甚至違約(Boston, Martin, Pallot and Walsh, 1996: 20-21)。

(待續)

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作者簡介
現  職:
國立臺北大學公共行政暨政策學系助理教授(2001~)

主要學歷:
國立政治大學公共行政學博士(1996~2001)、國立政治大學公共行政學系法學碩士(1993~1996)、國立中興大學公共行政學系法學學士(1990~1993)、世界新聞專科學校編輯採訪科畢業(1980~1985)

主要經歷:
臺北市政府市政顧問(2003~)、考試院公務人員保障暨訓練委員會顧問(2002~)、台灣透明化組織監事(2002~)、玄奘人文社會學院公共事務管理學系兼任助理教授(2001~)、獲行政院人事行政局獎助博士論文研究(2000)、獲頒「張金鑑先生行政學術獎」(1992)

專長領域:
人事行政(人力資源發展、策略性人力資源管理)、公共管理(政府管理流程再造、績效管理)、組織理論(組織經濟學)

個人網頁:http://www.ntpu.edu.tw/pa/teacher/kunyi/index.htm

 

 

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