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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 地方制度 > 地方治理與地方政府

地方治理與地方政府角色職能的轉變(四)

文 / 劉坤億教授
【台灣法律網】


陸、後設治理:重新定位地方政府的角色職能

從上述地方治理的三種模式中可以發現,目前地方政府在治理的過程中,與其他各類治理行動者已經產生更為複雜的互動關係,這些互動關係除了傳統官僚的層級節制關係以外,或為市場中的交易關係、或為社群中的夥伴關係;新治理結構中的遊戲規則也不再全然由政府來主導,在權力和資源的相互依賴下,政府和其他社會行動者的關係更顯得複雜且深具動態性;是以,政策網絡或網絡治理的概念逐漸取代傳統多元主義和統合主義對社會實體的描述。

相當程度而言,地方治理可被視為是一種新的「體制」(regimes),而根據C. Stone(1989)的界定:「體制是一種非正式但相對穩定的群體,能夠取得制度性的資源,並藉此得以在制定治理政策時扮演具有持久影響作用的角色」(citedby Stoker, 1998)。顯然,地方治理這種新體制將凸顯出越來越多自組化的政策網絡,在特定的政策領域中具有更多的自主性和權威性的地位;但另一方面,由於它經常是一種非正式的制度,民主課責難以落實的問題將逐漸浮現,亦即,這些自組化的網絡應該向誰負責?有人認為,要克服這個問題,還是必須以某種形式把政府找回來(bringing government back in some form)(Stoker, 1998)。

確實,當代國家(無論是中央或地方政府)正處在一種極為矛盾的局面,一方面需要藉由網絡引進社會上的諸多行動者來參與政策方案,另方面卻必須眼見這些網絡中的行動者干預其政策。面對上述治理的兩難困境,B. Jessop(1998)提出「後設治理」(meta-governance)的概念來加以紓緩。Jessop 指出,後設治理不是要建立一個統攝一切、至高無上的政府;相反的,是要致力於各種制度的設計和願景的構思。後設治理具有制度的和策略的面向。在制度上,它提供各種機制,俾利於集體學習各種功能的聯結和物質上的相互依賴;在策略方面,後設治理係促進建立共同的願景,進而鼓勵新的制度安排和(或)新的活動,藉以支持和(或)彌補目前各類單一治理模式的不足。Jessop進一步主張,政府應該擔負後設治理的角色,其理由乃是:政府作為一種制度性的次級系統,雖然只是更廣闊複雜社會中的一部份,但依一般規範,政府又被賦予具有整合社會機制和社會凝聚力的責任(Jessop, 1998: 42-48)。

Jon Pierre和B. Guy Peters呼應了這一項論點。他們指出,儘管在國家、市場和社會的關係上出現了治理這項概念,但這不表示政府能夠退出治理的實質過程;事實上,在大部分公民的心目中,政府仍須承擔大部分的治理行動和責任。雖然公民們反對政府對社會、經濟的過度控制,並且希望政府在決策過程中能夠開放民主的參與,在政策執行時更重視分權化的作用;但弔詭的是,一旦政府變得軟弱或缺乏決斷力時,公民們也將立即提出嚴厲的斥責。是以,在治理的概念中,政府仍是不可缺席的角色,只是角色必須有所調整而已(Pierre and Peters,2000:48-49)。

綜合而論,地方政府在治理的過程中,雖然角色上已經無法像過去一樣扮演著獨占性的領控者,但是他仍舊必須擔綱公共利益的維護者,在社會所能夠容許的範圍內,領控並聯結政策網絡中的各類行動者和各種資源。從後設治理的觀點出發,地方政府的正當性係取決於它處理複雜網絡的治理能力,而前提是它必須能夠先辨識出本身在各類政策網絡的戰術及戰略位置,以及在各種治理模式中適切而充分地履行其職能。具體而言,地方政府必須能夠清楚地找出地方治理上的需求和問題,審慎地選擇適當的治理工具,仔細評估所選擇之治理模式的效益和成本,以及精進這些治理模式的績效管理和課責制度。再者,地方政府在地方治理的過程中,必須同時熟練地履行官僚體制、市場交易和社群夥伴等模式中的各項治理職能。

柒、結語

正如行政學者D. F. Kettl 所觀察到的,當代的各國政府都被迫必須面對下列一連串攸關治理能力的挑戰:政府應該做什麼?政府如何能夠妥善地達成眾多的施政目標?政府需要具備哪些能力才足以勝任這些任務?中央政府與地方政府機關、企業部門及非政府組織等應該建立何種互動關係?政府如何能夠增進民主政治的課責?面對逐漸浮現的新治理結構,政府應該如何將其導向促進全民福祉,而非由少數個人或團體寡占利益?以及,如何提高人民對政府的信任感?綜合言之,面對當前新治理體制的發展,政府部門必須在治理過程中,重新釐清所應該擔當的任務、扮演的角色、具備的職能,以及與其他各類組織的新互動關係(Kettl, 2000: 5-6)。

本文的要旨,確實著眼於此。在本文的第三節中,作者藉由結構、過程和分析架構等三個層次,進一步思考和釐清地方治理的概念意涵,並在第四節中指出地方治理具有下列特徵:具有多層次的治理結構,同時蘊含傳統官僚、交易契約和社群夥伴等多元化的治理關係,各類治理行動者彼此間具有資源的互賴關係,以及地方治理就是一種對複雜政策網絡的管理。另外,在本文的第五節中,分別討論在傳統官僚、交易契約和社群夥伴等三種地方治理模式中,地方政府所扮演的角色職能,同時也指出這些模式的限制面;最後,本文第六節則藉由後設治理的概念,重新定位地方政府在地方治理過程中所應擔綱的角色職能。
 
限於篇幅和作者的能力,本文仍有許多不足之處。在討論地方治理這個研究議題上,作者建議還有以下幾個課題值得深入探討:其一,從資源的類型進一步觀察治理過程中各類行動者之間如何運用資源進行競爭或合作;以及,在不同的治理模式或網絡類型中,這些資源所產生的作用。其二,仔細評估在地方治理過程中,哪一種政策問題或需求分別適用傳統官僚、交易契約或社群夥伴治理模式?並且,當同時混合使用這些不同治理模式時,地方政府如何加以有效整合。最後,累積個案研究應是目前最迫切的工作,透過本土個案的分析,我們將更能掌握地方政府面對新的治理體制發展,應該如何正確地轉換和改善其治理職能。

 


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(全文完)

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作者簡介
現  職:
國立臺北大學公共行政暨政策學系助理教授(2001~)

主要學歷:
國立政治大學公共行政學博士(1996~2001)、國立政治大學公共行政學系法學碩士(1993~1996)、國立中興大學公共行政學系法學學士(1990~1993)、世界新聞專科學校編輯採訪科畢業(1980~1985)

主要經歷:
臺北市政府市政顧問(2003~)、考試院公務人員保障暨訓練委員會顧問(2002~)、台灣透明化組織監事(2002~)、玄奘人文社會學院公共事務管理學系兼任助理教授(2001~)、獲行政院人事行政局獎助博士論文研究(2000)、獲頒「張金鑑先生行政學術獎」(1992)

專長領域:
人事行政(人力資源發展、策略性人力資源管理)、公共管理(政府管理流程再造、績效管理)、組織理論(組織經濟學)

個人網頁:http://www.ntpu.edu.tw/pa/teacher/kunyi/index.htm

 

 

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