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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 地方制度 > 地方治理與地方政府

地方政府治理機制的創新挑戰:市場治理模式的功能與限制(一)

文 / 劉坤億教授
【台灣法律網】


(本文初稿發表於2002年12月22日淡江大學公共行政學系主辦「地方自治變革與地方政府功能提昇」學術研討會。作者特別感謝林水波教授和陳恆鈞副教授對本文的斧正與建議。)

壹、前言
   
對於歐美等先進工業化民主國家來說,過去二十年來地方政府的治理模式已經出現了明顯的轉變,市場機制(market mechanism)、社群主義(communitarianism)、多層次的網絡治理(multi-level governance)等逐漸與層級節制體系(hierarchies)並列成為地方政府的治理模式,而其中又以市場治理模式(markets model)最受到青睞。觀察這一波地方政府治理機制轉變的潮流,其背景因素約可從以下數端加以理解:其一,國家財政危機引發中央或聯邦政府加速「授權」地方政府,中央或聯邦政府往往將「分權」地方政府當作是撙節公共支出的一種政治手段,在這種情況下,地方必須承擔更多的財政責任,在公共支出方面至少要做到平衡預算支出或抑制支出成長,而這也意味著地方政府必須縮小部門的規模,並且開始改變原來的治理型態。其二,社會結構變遷導致都市化或城鎮人口的集結化,促使地方政府在治理上扮演更為重要的角色;並且為了能夠回應日趨複雜的公共問題和日益增加的公共需求,地方政府必須創新治理機制和提昇專業化程度。其三,地方政府除了必須回應前述都市化的問題,同時也必須因應全球化所帶來的衝擊;全球化雖然促進跨國及跨地域城市之間的聯繫及互動,卻也加劇這些城市之間的競爭性,是以地方政府面對提昇生產力或維持競爭優勢的壓力勢必更大且更直接。

面對前述治理環境的變化與挑戰,一九八○年代以降,在新右派改革思潮或新公共管理運動的推波助瀾下,凡是能夠撙節施政成本(costs less)、提昇效能(works better),以及有效提高競爭優勢的政策方略,無不備受政府部門的歡迎和競相採用。在諸多創新變革的治理工具中,市場治理模式的穿透性最強,除了先進工業化民主國家仰賴它作為克服財政困境的主要工具,包括我國在內的後進已開發和開發中國家,也都寄望藉由引進更多的市場機制來改善政府的體質。整個八○年代,乃至九○年代中期,以英美為首的許多國家,其政府部門甚至相信市場模式可以完全取代傳統的官僚體制,或甚至是唯一可以有效提振政府績效的途徑(Peters, 2001: 23)。然而,無論是從理論或實務的角度來審視市場治理模式,它都不可能是一個顛撲不破的完美典範,或是能夠克服所有治理問題的「萬靈丹」(panacea);當然,這種觀點並非試圖全盤否定市場治理模式的效用,而是希望回歸到一個比較客觀的立場,重新檢視它作為政府部門的一種治理工具,其可以發揮的功能為何?應用上的限制又是什麼?

為了能夠進一步瞭解市場治理模式的本質,本文將從以下四個部分進行論述:(一)市場治理模式的理論基礎,這部分將從公共選擇理論(public choice theory)、管理主義(managerialism)和代理理論(agency theory)等加以討論;(二)地方政府運用市場治理機制的經驗,這部分將以英國和美國為例加以說明;(三)市場治理模式的類型及其功能,這部分旨在釐清市場機制融入公共組織運作的實際面貌,以及不同市場治理類型所能夠發揮的功能;(四)市場治理模式的限制面,這部分將分別從理論和實務兩個層面加以分析。最後,本文也將以前述論證的基礎,對台灣地方政府採行市場治理模式的現況提出初步的建議。
 
 
貳、市場治理模式的理論基礎

究實而論,真實世界中並沒有新古典經濟學所假定的「市場」,市場治理模式是一種主張自由競爭為美德的基本信念,相信它是能夠讓社會資源獲致最佳配置的一種機制。特別是在複雜、不穩定的環境系絡中,市場能夠激發出企業家的創新精神,以適應環境的快速變遷和面對「創造性解構」(creative destruction)的挑戰。近年來,不管是美國式的政府再造,還是英國、紐西蘭、澳洲和加拿大等國家的西敏寺型式的政府改革,市場治理模式的運用層面最為廣泛,對於西方國家治理模式變革的影響相當深遠(Kettl, 2000; Peters, 2001: 24-25)。再者,這一波強調將市場機制引進政府部門的改革潮流,一般也稱之為新右派的改革或新公共管理運動,其理論基礎包括公共選擇理論、管理主義和代理理論等,茲分述其理論要點如下:
 
一、公共選擇理論

公共選擇理論最核心的假定是:人類的行為是由自利的動機所支配;換言之,任何人都是理性的極大化效用者(rational utility maximizers)【1】1(Buchanan, 1978: 17; Boston, Martin, Pallot and Walsh, 1996: 17)。在這項核心假定下,公共選擇理論者顛覆了過去人們對政府官員或官僚成員的看法。例如Anthony Downs 即指出:官僚成員和其他非官僚成員相比較,在效率、誠實、工作勞力度、盡職程度、公共精神及一般評價等各方面,並無明顯的差異(Downs, 1967: 26)。

公共選擇論者將理性自利和效用極大化的假定,從經濟市場領域擴充運用到政治市場領域;他們認為,由於政府官員追求自己的特定目標,利益團體出現「競租」(rent-seeking)的行為,以及官僚成員尋求機關預算極大化等現象,將造成國家權力的擴充和政府組織的膨脹。但相對的,國家安全的維護、法律的維持、選民偏好的滿足及個人的自由卻被忽略,而優勢的利益團體將奪取國家的總體收益,制度將被既得利益者隨意更改,最後則會出現經濟衰退、社會脫序。基於前述推論,公共選擇論者往往採取一些較為保守的政治立場和政策路線,例如,主張最小規模國家、反對政府的干預和過度管制,強調伸張個人選擇的自由,特別注意並批判政府在供給公共財貨和服務上的獨占性(Boston, Martin, Pallot and Walsh, 1996: 17-18)。

再者,W.A. Niskanen所提出的「預算極大化模式」(budget-maximizing model),則更進一步奠定了公共選擇理論對官僚體制及官僚行為研究的地位。此一模式是採取新政治經濟學途徑,即應用經濟學的方法對人類社會的集體制度進行研究,尤其是以代議制度下的官僚行為作為研究的重點。Niskanen提出此一模式的另一個目的是希望藉由公共選擇的論證基礎,對傳統韋伯式的官僚觀點進行批判,在韋伯的模式中,係假定官僚會忠誠地執行民選官員所制定的政策;然而,公共選擇理論卻是假定官僚會追求個人效用的極大化,而不是服務於民選官員(Niskanen, 1973:  3)。根據Niskanen的看法,能夠成為官僚效用函數的變項包括:薪水、辦4公室津貼、聲譽、權力、政治酬庸、官僚機關的產出、易於變革和易於管理官僚機關。而他強烈主張,除了最後兩個變項以外,其他所有的變項都是官僚在職期間,對官僚機關之總預算具有直接正相關的函數。也就是說,官僚並不關心機關變革和管理上的沉重責任,他們追求預算極大化是為了能夠滿足個人的效用函數,是以,即使總預算增加,挹注在變革和管理方面的預算也很少隨著增加(Niskanen, 1971: 38)。

由於公共選擇理論的論證過程相當簡潔有力,直接點出獨占性的官僚體制是政府治理問題的病灶,並且提出引進市場自由競爭機制作為治理模式變革的核心策略,因此容易被改革者吸收並加以運用。例如英國柴契爾夫人即十分賞識Niskanen 的論點,並將其理論作為指引英國政府改革的主要理念(Peters,  2001: 24)。
 
二、管理主義

行政學者Christopher Pollitt 界定管理主義為一組信念和實務,其假定較佳的管理能夠有效地克服廣泛的經濟和社會病象。他並進一步分析指出,管理主義的信念具有以下幾項要素:(1)社會的進步須憑藉經濟生產力的持續成長;(2)生產力的增加來自於純熟的技術應用;(3)這些技術的應用唯有透過訓練有素的工作力才能達成;(4)「事竟其功」有賴於管理者具備專業的管理技能;(5)管理者必須管理得當才能夠發揮其關鍵性的角色。同時,管理主義本質上也是一種意識型態,係假定企業部門蘊含市場取向的管理方法,比傳統行政模式更具有效率(Pollitt, 1993: 1-3)。

長期以來,行政論者大多認為政府部門和企業部門有很大的區別,或至少有部分的差異,但管理主義論者卻認為,從管理的角度來看,所有性質的組織都存在同樣的管理問題和需求。David Farnham和Sylvia Horton即指出,在管理主義的影響下,公共組織運作的基本假定已經由原先強調官僚的、漸進主義和專業本位主義的管理功能,移轉為重視經濟的、理性主義和一般性的管理模式(generic management)。首先,管理主義所反映的核心價值即在經濟的本質,也就是特別重視政府預算支出的效益(value for money)。在具體的做法上,包括將財務管理責任逐漸授權給政策執行機關;引進私部門的管理技術和運用資訊管理系統,以協助前項工作之推動;刻意在政府內部創造市場的競爭機制,讓文官成員在提供公共財貨和服務時,能夠具有成本、品質及效益的觀念;同時,要求公共經理人須測量及評估所屬機關的績效。其次,管理主義所呈現的理性主義特質係反映在任務聲明(mission statements)和企業性規劃(business plans)這兩件事上面。所謂任務聲明是指政府部門不再只是「蕭規曹隨」地從事一些例行性工作,而是能夠找出機關組織存在的特定目的,並清楚聲明所要從事的任務所在;而所謂的企業性規劃則是指能夠依所聲明之任務,訂定出可達成這些任務的具體目標。最後,政府部門由原先專業本位主義移轉為一般性的管理,係由以下四項主要的變革所促成:(1)公共事務的處理逐漸由一般的經理人來經營,而不是由專業獨斷的官僚來支配;(2)以目標導向取代問題導向;(3)這些公共經理人是要協助變革,而不是抗拒改革;(4)他們關心公共利益甚於自己的利益(Farnham and Horton, 1996: 42-44)。管理主義與傳統公共行政的顯著差比,可歸納整理如表一所示。

表一 傳統公共行政和管理主義之比較 (略)
  資料來源:作者自行整理。


三、代理理論

由於市場治理模式大量運用契約來規範公私部門或政府部門之間的關係,因而代理理論也成為其主要理論基礎之一。代理理論認為社會及政治生活的本質,是委託人與代理人之間一連串的「契約」關係所構成。由於集體生活中有專業分工的需要,因而形成委託人與代理人之關係;代理人執行委託人所託付之工作,委託人須給付代理人一定之報酬,而調和兩者間關係的是「契約」。最初代理理論主要係應用於處理廠商所有權與經營權二分的問題,後來則廣泛應用於社會、經濟及政治等各種場域。代理理論假定人性是自利的,是以委託人和代理人在互動的過程中,都會追求個人效用的極大化;並且由於所處的環境是資訊不完全(也可說人是有限理性的)、資訊不對稱和充斥著各種不確定性,是以委託人與代理人之間具有潛在的衝突(Boston, Martin, Pallot and Walsh, 1996: 18-19)。然而,衝突並非委託人與代理人唯一的關係選項,兩者也可能為降低或消除交易時因不確定性所產生的成本,而願意採取垂直整合的方式,以契約關係為架構,將市場交易轉化為組織化的內部交易,亦即,層級節制治理結構(Williamson, 1996)。

代理理論並未預設委託人與代理人的關係取向,但多數論者從資訊不對稱的角度來討論兩者關係時,對其間潛在的衝突,以及如何化解這種衝突的討論則相當多元、甚至紛歧。論者指出,在資訊不對稱的情況下,參與交易的一方可能隱藏自己的私有資訊,藉著提供不足或不真實的資訊,以求增加自己的福祉,但同時卻傷害了另一方的利益。多數論者認為,代理人通常較能取得資訊,而委託人則經常被隱瞞重要的資訊,因此委託人通常難以觀察和有效的監督代理人;例如,民選行政首長(委託人)即經常無法有效控制官僚成員(代理人)(Moe, 1984: 765-766)。然而,也有論者認為,委託人與代理人之間不僅存在資訊不對稱的問題,也存在權力不對稱的問題,後者的影響並不低於前者,而在此一狀態下,代理人也未必佔盡優勢;更甚者,如何克服兩者目標衝突的問題才是重點(Perrow, 1986: 13-14; Waterrman and Meier, 1998: 183-185)。

持平而論,無論抱持何種觀點,如何訂定一份合理的契約,令委託人與代理人達成共識、相互履約才是最重要的。然而,在整個契約交易的過程中,如何克服逆向選擇(adverse  selection)和道德危險(moral hazard)這兩項代理成本,也是同樣關鍵的事項。所謂逆向選擇,是委託人或代理人一方故意隱藏資訊(hidden information),致使對方錯估情勢而產生不適當、甚至不正確的選擇。例如委託單位錯用承包廠商或承包廠商找錯委託單位。逆向選擇通常發生在契約正式簽訂之前。而所謂道德危險,通常發生在契約簽訂後,由於資訊不對稱且代理人刻意隱藏行動(hidden action),委託人往往無法有效監督代理人履約。例如,委託單位監督考核承包廠商績效時,承包廠商陽奉陰違而沒有忠實履約;當委託單位嚴密監督時,承包廠商積極配合,一旦鬆弛監督後,承包廠商立即怠惰履約或甚至違約(Boston, Martin, Pallot and Walsh, 1996: 20-21)。
 
綜合而論,市場治理模式的出現,主要是為了克服因層級節制所造成的官僚化問題。特別是隨著環境的複雜和變動性增加,建構在獨占性權威控制下的層級節制體系,不僅無法增進組織的效率與效能,更容易在缺乏成本的概念下,造成資源的誤置與浪費;同時,更因為專業分工所形成的本位主義,使組織成員之間陷於疏離與衝突之中,並且助長組織內部的非理性行為。對於市場治理模式的倡導者而言,政府進場干預以補救市場失靈的作為,將付出極高的組織成本;相對的,引進市場機制來救援政府失靈的成本並不顯著(Peters, 2001: 25)。對於政府部門選擇運用市場治理工具,前述三項理論分別提供了不同的論證基礎:公共選擇理論強調市場機制的治理能力優於層級節制體系;管理主義則破除政府部門和私部門的藩籬,偏好企業組織蘊含市場競爭機制的管理途徑;而代理理論則具體描繪出在市場交易的場域中,公共組織與企業、非營利組織,乃至與其他政府部門之間的契約關係。


-------------------
1 公共選擇理論的這項假定係源自於理性選擇理論,此處的效用是指行為人所能得到滿足的程度,效用極大化是指當行為人面對一組可能的選項,個人從中抉擇其中一項,並相信此一選項對於自己所欲促成目標的作用最大。值得注意的是,理性選擇理論對於人類的行為偏好是採取中立的態度,亦即,個人追求效用極大化是一種「自利行為」(self-interested behavior),而未必是一種「自私行為」(selfish behavior);並且,極大化的結果也未必等同於「最佳」或「最適」的狀態(Green and Shapiro, 1994:14)。

(待續)

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作者簡介
現  職:
國立臺北大學公共行政暨政策學系助理教授(2001~)

主要學歷:
國立政治大學公共行政學博士(1996~2001)、國立政治大學公共行政學系法學碩士(1993~1996)、國立中興大學公共行政學系法學學士(1990~1993)、世界新聞專科學校編輯採訪科畢業(1980~1985)

主要經歷:
臺北市政府市政顧問(2003~)、考試院公務人員保障暨訓練委員會顧問(2002~)、台灣透明化組織監事(2002~)、玄奘人文社會學院公共事務管理學系兼任助理教授(2001~)、獲行政院人事行政局獎助博士論文研究(2000)、獲頒「張金鑑先生行政學術獎」(1992)

專長領域:
人事行政(人力資源發展、策略性人力資源管理)、公共管理(政府管理流程再造、績效管理)、組織理論(組織經濟學)

個人網頁:http://www.ntpu.edu.tw/pa/teacher/kunyi/index.htm

 

 

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