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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 地方制度 > 地方治理與地方政府

地方政府治理機制的創新挑戰:市場治理模式的功能與限制(二)

文 / 劉坤億教授
【台灣法律網】


參、地方政府運用市場治理機制的經驗

雖然市場治理模式的穿透性甚強,但由於各國地方政府仍有制度和系絡上的差異性,因此在討論其採取市場途徑時也應該加以注意。限於篇幅,本文在此處僅以英國和美國為例,梗概說明一九八○年代以來,兩國在地方治理上採行市場模式的實際經驗。
 
一、英國柴契爾政府的新右派改革
   
柴契爾於一九七九年甫就任首相時,她首先必須克服的治理問題是:公共支出失控、中央政府和地方政府均面臨嚴重的財政危機,以及文官浪費財政資源的情況相當普遍。其中,由於地方政府執行國家大部分的預算,其預算執行的效益備受柴契爾政府的關切。柴契爾所採取的是新右派的改革路線,她試圖引進市場機制和企業部門的財務管理策略,以期達到兩項具體的目標:預算支出效益(value for money)和以課責為導向的財務績效管理。也就是說,政府部門在預算支出上須達到經濟、效率及效能的「3Es」標準【2】2(Massey, 1993: 19-20)。

由於市場機制蘊含相對於政府統治的概念特質,一般人很容易順勢解釋英國在採行市場治理模式後,中央政府將給與地方政府更多的自治權,然而實際情況恐怕不能如此簡單推論。根據英國學者R.A.W. Rhodes的觀察,一九八○年代以來,中央與地方的府際關係至少顯現下列幾個趨勢:(1)英國中央政府各部會在政策上是扮演著「非執行者」(non-executant)的角色,大多數的公共服務是由地方政府來提供,彼此成為垂直的相互依賴關係;(2)自從國家整體的財政狀況不佳後,地方政府首當其衝成為中央政府削減公共支出的對象;(3)經濟景氣不佳,國家總體資源困頓,牽動中央與地方府際關係的緊張;(4)隨著政經結構的變遷,行政職權功能的分化,地方事務的複雜化與區域化,中央與地方的行政體制已從單一制走向多重政體制(differentiated polity);(5)中央需要地方來執行政策及提供公共服務,地方也需要中央挹注財源和權威,兩者關係似乎是平等的,但實則不然,中央基於立法上的優位權,可以隨時立法箝制地方權限的擴張(Rhodes, 1997: 113-114;李長晏,1999: 130-133)。

總的來說,地方政府作為公共財貨或服務提供的執行機關,中央為了增進其預算支出效益,並卸除部分財源補助的壓力,確實給予地方更多管理上的權責,但是這只是部分治理權威的向下移轉;從柴契爾政府要求地方政府所採行的諸多市場治理工具上,都顯露其主要目的是要強化中央集權的力量。這些市場治理模式的政策工具包括:強制競標(compulsory competitive tendering, CCT)、內部市場(internal markets)及委託管理(devolved management)。茲分述其要點如下(Leach and Percy-Smith, 2001: 160-166):
首先,內部市場策略主要運用於全民健康服務體系(National  Health  Service, NHS)的改革,柴契爾政府在一九八九年提出「為病人服務」(Working for Patients)的政策白皮書,揭示NHS 必須更具市場自由競爭機制,購買健康服務和實際提供健康服務的責任必須區分開來,以促使醫療院所在市場競爭機制下藉由契約購買和生產相關服務。其次,委託管理策略則是希望藉由將政治與管理功能區分開來,以利於市場機制運行於公共組織之中。一般有兩種方法被加以運用:(1)將財務控制的權力委託給公共組織中的基層管理者【3】3;(2)將公共組織的內部執行機關改制成相當於獨立自主的單位。最後,由於強制競標方案對於地方政府的影響最大,因此詳述其實施情況如下。

強制競標(CCT)起源於一九八○年代初,中央要求地方政府在提供公共服務和財貨之前,必須經過與政府外部機構的競標程序,以決定最後由誰來提供實際的服務和財貨,政府單位不再擔任獨占的供給者角色【4】4。換言之,企業部門或非營利組織等也能夠成為公共服務和財貨的提供者(providers),一旦地方政府在市場自由競爭機制下無法提供高於私部門的服務效率、效能及經濟,則政府部門必須退而成為公共服務和財貨的購買者(purchasers)。一九八○年中央所通過的「地方政府規劃暨土地法」(The Local Government Planning and Land Act)中,即要求地方政府在機關建築和道路的興建及維護上必須採行CCT 的方式實施。一九八三年英國衛生暨社會安全部(The Department of Health and Social Security)要求執行全民健康服務體系(NHS)的醫療院所,在宴會、被服清潔及內部業務工作上必須採行CCT作為輔助性功能。一九八五年的「運輸法」(The Transport Act)中,要求地方政府在公車事業單位和機場營運方面採行商業化的經營模式。一九八八年的「地方政府法」(The Local Government Act)則擴大範圍,要求垃圾清運、街道清潔、大樓清潔、宴會慶典活動、學校及福利單位的慶祝活動、車輛維修,以及公共設施、運動場和公共空間的維護等均須採行CCT 方式實施。到了一九九○年代,則有更多的法案要求地方政府在辦理業務或提供服務時採行CCT,例如「環境保護法」(The Environmental Protection Act)和「全民健康服務暨社區照護法」(The National Health Service and Community Care Act)。根據地方政府管理委員會(Local Government Management Board)的調查,英國英格蘭和威爾斯地區在一九九○年代後期,依據「地方政府法」執行CCT 的情況已經相當普遍,其執行情形如表二所示。

表二 CCT 在英國地方政府實施的情況 (略)
    資料來源:Boyne, 1998a: 105.

二、美國雷根政府的新聯邦主義
   
近年來對於美國政府行政革新的討論,大多從一九九三年柯林頓政府的一連串政府再造方案開始論述,實際上美國的地方政府早在一九八○年代雷根政府時期即進行了大規模的改革,且改革的方向也正是朝市場治理模式發展。八○年代初期美國地方政府的財政狀況普遍不佳,但真正迫使地方政府治理模式改弦更張的原因卻是雷根政府所採行的「新聯邦主義」(New Federalism)【5】5。雷根力倡新聯邦主義的目的是為了平衡預算赤字和重整聯邦政府的行政體系,他大幅將中央業管的事務交還給地方,具體的做法卻是大幅刪減對地方的補助,論者因此大多認為雷根政府的新聯邦主義是一種政治手段,並非真誠授權給地方政府(Jun, 1986: 47; Osborne and Gaebler, 1992)。
    
美國地方政府在財政困難的時候,又面臨聯邦政府大幅刪減補助款,各地方政府只得另謀出路。根據D. Osborne和T. Gaebler的觀察,各地方政府在面對歲入減少和需求增加的雙重壓力下,紛紛師法企業的經營方式並引進市場治理模式來活化政府體質,他們將這種新的政府模式稱為「企業型政府」(entrepreneurial government);並且認為市場作為一種治理工具,其優越面在於:(1)重視成本、效率較高,可使預算發揮最大效用;(2)能夠充分回應顧客的需求;(3)鼓勵創新;(4)提高員工的士氣和榮譽感;以及(5)最重要的是,自由競爭機制提供良好的誘因,可促使組織活動和資源與績效連結在一起,能夠迅速調適外部環境變遷所造成的衝擊(Osborne and Gaebler, 1992; 劉坤億,1998: 303)。
   
由於美國幅員廣闊,地方機關除了州政府以外,還有市、郡、學校、供水及交通運輸等機關,總計超過八萬個政府單位,其各自採行市場治理模式的政策工具種類繁多。根據D. A.  Auger的歸納分類,美國地方政府採行市場途徑的政策工具包括以下八種(Auger, 1999: 438):(1)委外經營(contracting out)─也稱為「向外尋求資源」(outsourcing),是指政府設定標準,與營利或非營利的私部門簽署契約,由私部門提供公共服務或財貨,政府付費購買。(2)抵用券(voucher)─政府單位設定服務標準,而個人或團體可在開放市場中抉選其屬意的提供者;此一方式類似簽約經營(contracting),政府要付費給提供服務之機關或廠商。(3)公私合夥(public-private partnerships)─政府單位在規劃階段即與私部門建立協力經營的關係。(4)特許經營(franchise)─政府單位特許某一私部門廠商提供服務或財貨給特定地區和顧客團體。(5)補貼和補助(grants and subsidize)─政府同意給與私部門團體部分補貼和補助以支持其提供服務。(6)出售資產(assetsale)─政府出售其資產以增加歲入和擴大稅基。(7)志工經營(volunteerism)─政府運用志工提供公共服務。(8)私部門捐贈(private donation)─政府部門依賴私部門的資源贊助來提供公共服務。
除了前述八種政策工具,在E. S. Savas的分類中還有其他兩種:(1)投入競標(managed competition)─是指政府單位和外部廠商直接競爭爭取簽約承包提供服務的機會。(2)政府逐步從提供服務的活動中退出(government withdrawal from activities)─例如逐漸減少交通運輸的服務數量,並且讓私部門進入市場填補這方面的需求(Savas, 2000: 38)。再者,根據統計,美國地方政府運用各類民營化的政策工具中,以委外經營的方式最為普遍,約佔80%的比例,詳細比較統計如表三所示。


  表三 美國地方政府採行各類民營化政策工具的情形 (略)  
  資料來源:Auger, 1999: 440.
 
實際上,美國地方政府採行市場治理模式的經驗,到了一九九三年柯林頓政府推動政府再造方案時,反而成為聯邦政府仿傚的對象。另外,值得注意的是,前述十種採取市場途徑的政策工具,嚴格說並非全都具有市場自由競爭的特質。民營化並不等同於市場化,對於市場治理模式而言,公營或民營並不是重點,關鍵處在於是否具有自由競爭的機制(Osborne and Gaebler, 1992)。前述十種政策工具中,除了委外經營、投入競標和抵用券以外,其餘都比較不具備市場競爭的特質。


-------------------
2  在績效測量中,「經濟」指的是資源的妥善利用(須具備成本的觀念);「效率」指的是最小的輸入獲致最大的輸出;「效能」是指投入的資源能夠達到主要的目標(結果)(Tonge  and  Horton, 1996:78)。
3  一九八八年所通過的「教育改革法」(The Education Reform Act)即是典型的例子,該法賦予地方政府可直接委託學校執行相關教育預算,學校之間為爭取較多之教育預算,必須提昇本身的能力,並且重視預算效益極大化,而家長也可透過市場機制為其子女選擇較佳之教育機構(Leach and Percy-Smith, 2001: 165)。
4  強制競標方案後來也擴大到適用於中央,也稱之為「市場測試」(market  testing),例如梅傑繼任英國首相後,於一九九一年十一月公佈實施服務品質競爭提昇計畫,在這份白皮書中宣示,中央政府各部會和所有的政策執行機關,均應採行一如強制競標的市場測試活動,以促使政府機關保持最佳之預算支出效益(Pyper, 1995: 65)。


(待續)

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作者簡介
現  職:
國立臺北大學公共行政暨政策學系助理教授(2001~)

主要學歷:
國立政治大學公共行政學博士(1996~2001)、國立政治大學公共行政學系法學碩士(1993~1996)、國立中興大學公共行政學系法學學士(1990~1993)、世界新聞專科學校編輯採訪科畢業(1980~1985)

主要經歷:
臺北市政府市政顧問(2003~)、考試院公務人員保障暨訓練委員會顧問(2002~)、台灣透明化組織監事(2002~)、玄奘人文社會學院公共事務管理學系兼任助理教授(2001~)、獲行政院人事行政局獎助博士論文研究(2000)、獲頒「張金鑑先生行政學術獎」(1992)

專長領域:
人事行政(人力資源發展、策略性人力資源管理)、公共管理(政府管理流程再造、績效管理)、組織理論(組織經濟學)

個人網頁:http://www.ntpu.edu.tw/pa/teacher/kunyi/index.htm

 

 

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