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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 地方制度 > 地方治理與地方政府

地方政府治理機制的創新挑戰:市場治理模式的功能與限制(三)

文 / 劉坤億教授
【台灣法律網】


肆、市場治理模式的類型及其功能
   
上述英美地方治理的經驗凸顯出市場模式的普及化,特別是到了一九九○年代後,政府機關藉由委外經營提供公共服務和財貨的情況更為普遍,政府機關似乎已經不在沉溺於扮演服務提供者的角色,代之而起的是更樂於成為服務的購買者,市場治理模式正明顯地衝擊著地方政府在治理上的傳統角色。具體而言,傳統行政模式中,獨占性的官僚體制包辦所有公共服務和財貨的生產,然而當新右派或新公共管理改革理念將市場機制引進公部門之後,政府單位就必須面對官僚體制與市場機制混合運作的實際問題,並且政府的角色功能也有必要加以重新調整。

值得注意的是,目前理論界或實務界往往過於簡化市場治理模式,認為市場途徑就是民營化或委外經營;實則,政府部門引進市場機制的類型相當多,且重點應該在於如何發揮市場競爭機制,以及如何維持政府部門應有的治理能力(governing capacity)與課責(accountability);是以,當前有必要進一步瞭解官僚體制與市場機制組合的各種類型。針對此一問題,行政學者M. Jae Moon 和E. W. Welch(2000)所提出的理論架構值得參考。
   
Moon和Welch 係從國家中心說的價值立場出發,認為市場機制進入治理流程,目的不在取代政府的治理角色與職能,而是假定市場競爭機制能夠活化公共組織的機能,以確保治理流程的順利運作。他們認為治理流程應該涵蓋三項主要的職能:(1)設計的職能(design capacity)─指的是治理單位制定提供服務和生產財貨之規則的能力,其設計內容必須考量到通路(entry)、價格、品質和數量等四個基本要素;(2)生產的職能(production  capacity)─指的是治理單位提供服務和生產財貨所能夠運用之人力、資源、技術及專業經驗的能力;以及(3)維持的職能(maintenance  capacity)─指的是治理單位能否運用反饋系統評估並改善方案設計與產出之間的連結能力,包括監督、評估及落實(enforcement)等三種能力(Moon and Welch, 2000: 132-133)。

關於設計職能方面,傳統行政模式與市場治理模式之間有如下明顯的差異:其一,在通路方面,前者只考慮到公共組織內部的機關單位,後者則進一步考慮到外部的企業組織和非營利組織,甚至國外廠商、多國籍公司及跨國性的非政府組織(NGOs)。其二,在價格方面,前者傾向追求部門預算的極大化,比較缺乏成本觀念;後者重視預算效益的極大化,市場競爭機制將迫使其強調成本觀念。其三,在品質方面,前者係透過內部稽核的方式維持服務品質;後者在市場趨力下,係由顧客導向和其他外部稽核機制來提昇服務品質。最後,在數量方面,傳統行政模式經常在短期政治效益的支配下,出現特定服務過度生產或未充分滿足公民需求的現象;市場治理模式則透過市場訊號調節供需,以期達到資源最有效率的配置。當然,前述的分析比較是從公共選擇理論的觀點出發,在實務運作上兩者之間未必如此壁壘分明。

至於生產職能方面,目前採行市場治理模式的政府機關,似乎比較偏好公共組織外部的廠商,新近則有越來越多的學者和實務界人士認為,政府部門在公共領域上的資源、技術,乃至專業知識和經驗上未必輸給外部廠商,因此主張公部門應該積極投入競標或尋求簽約承包(contracting in)的機會(Savas, 2000; Boyne, 1998b)。再者,在維持職能方面,治理單位所應具備的三種能力:監督是指稽核方案執行結果的流程,稽核項目包括價格、品質和數量;評估是指蒐集並比較分析執行的實際績效,並結合監督流程發展出具有信度和效度的績效指標;落實是指排除執行上的障礙,達成方案既定的策略和績效目標。最後,公共組織也應依其機關和任務特性,選擇適當的市場治理模式來維繫其治理能力(Moon and Welch, 2000: 133-134)。

Moon和Welch(2000)根據前述三種主要的治理職能,進一步分析政府部門在引進市場機制後,所形成的三種市場治理模式:委外經營模式(contracting-out model)、簽約承包模式(contracting-in model)及公私部門直接競爭模式(direct public-private competition model)。在說明前三項模式之前,為便於對照比較,有必要先說明傳統官僚模式在治理上的特徵。
 
一、傳統官僚模式
   
傳統官僚模式假定在市場失靈的情況下,政府部門合理的成為提供公共服務和財貨的獨占者,其獨自擔綱設計、生產及維持等治理職能。此一模式的架構特徵如圖一所示。傳統官僚模式扮演獨占所有治理職能者的角色,係認為公部門與私部門的本質完全不同,私部門是以追求利潤極大化為目的,而公部門是以極大化公共利益為目的,因而對公共財的範圍作最大之解釋。

圖一傳統官僚模式(略)
資料來源:Moon and Welch, 2000:134。

二、委外經營模式
   
政府機關選擇採行委外經營模式,通常是基於以下幾項理由:撙節施政成本、精簡公務人力、分擔風險、提昇服務品質、排除地方政治問題、便於取得外部專家卓越的知識與經驗,以及能夠擴大經濟規模。其治理上的特徵是由市場機制擔綱生產的職能,設計和維持的職能則仍由官僚體制負責,此一模式的架構特徵如圖二所示。

圖二委外經營模式(略)
資料來源:Moon and Welch, 2000:135。


三、簽約承包模式
   
政府機關往往在歲入短收和需求增加的雙重壓力下,採取更接近企業化的經營方式,簽約承包模式將市場機制更進一步擴大到公共組織之中。此一模式顯示政府部門不能再以「無償」(for free)的方式提供服務和財貨給人民,公共服務和財貨的生產必須反映市場價格,因此政府部門應將市場競爭機制納入設計、生產和維持的職能。此一模式與傳統官僚模式對顧客的界定不同,前者不僅將一般人民視為顧客,更將市場中特定的私部門視為新的外部顧客;而後者僅將一般人民視為服務對象。在簽約承包模式之下,政府部門將會根據市場價格向獲得其服務的顧客要求付費。此一模式與委外經營在契約關係上並不相同,委外經營是政府部門與潛在服務提供者之間建立的「委託─代理」契約關係;而簽約承包則是與新的外部顧客或其他政府部門建立「代理─委託」契約關係。此一模式的架構特徵如圖三所示。

圖三簽約承包模式(略)
資料來源:Moon and Welch, 2000:136。


四、公私部門直接競爭模式
   
此一模式是市場治理模式運用於政府部門的極至表現,除了為保障公共利益所保留的核心維持職能外,其餘如設計、生產,乃至部分維持方面的職能均轉換如一般私部門的提供者。換言之,官僚體制成為市場中的一般廠商,必須與一般私部門廠商自由而公平的競爭提供公共服務和財貨的機會。例如,美國北卡羅來納州的夏綠蒂(Charlotte City)市政府即要求所屬機關與私部門廠商競標;又例如,美國亞利桑那州的鳳凰城(Phoenix City)市政府雖然沒有要求機關直接與私部門廠商競標,但要求單位在購買服務或財貨之前,本身必須先提出「基準標」(benchmark),以供政府機關與私部門廠商競爭的機會。此一模式的架構特徵如圖四所示。

圖四公私部門直接競爭模式(略)
資料來源:Moon and Welch, 2000:137。


(待續)

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作者簡介
現  職:
國立臺北大學公共行政暨政策學系助理教授(2001~)

主要學歷:
國立政治大學公共行政學博士(1996~2001)、國立政治大學公共行政學系法學碩士(1993~1996)、國立中興大學公共行政學系法學學士(1990~1993)、世界新聞專科學校編輯採訪科畢業(1980~1985)

主要經歷:
臺北市政府市政顧問(2003~)、考試院公務人員保障暨訓練委員會顧問(2002~)、台灣透明化組織監事(2002~)、玄奘人文社會學院公共事務管理學系兼任助理教授(2001~)、獲行政院人事行政局獎助博士論文研究(2000)、獲頒「張金鑑先生行政學術獎」(1992)

專長領域:
人事行政(人力資源發展、策略性人力資源管理)、公共管理(政府管理流程再造、績效管理)、組織理論(組織經濟學)

個人網頁:http://www.ntpu.edu.tw/pa/teacher/kunyi/index.htm

 

 

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