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地方政府治理機制的創新挑戰:市場治理模式的功能與限制(四)

文 / 劉坤億教授
【台灣法律網】


伍、市場治理模式的限制
   
誠如B. Guy Peters在《政府未來的治理模式》(The Future of Governing)一書中所強調的:我們有必要瞭解這些逐漸浮現的新治理模式,學術界和實務界的專家,都必須探索這些模式的相關假定,以及這些假定所衍生的特殊革新方案。如果我們對這些模式不進行任何的分析或解釋,那麼我們將很難以瞭解這些工業化和轉換中的社會正逐漸出現的新國家型式,並且也難以針對二十一世紀政府治理上的基本問題進行思考(Peters, 2001)。確實,面對近二十年來市場治理模式被廣泛地運用於地方公共事務的治理,對於其理論假定和實務運作都應該有進一步的研討。從理論的層面來說,根據公共選擇理論的觀點,傳統官僚的獨占性將導致政府部門提供公共服務和財貨時出現X型無效率(X-inefficiency),因而視引進或恢復市場機制為一帖良藥;而在實務運作上,市場治理模式被假定具有降低施政成本和提高效率、效能及經濟的功能。究實而論,一如本文開始所強調的,市場治理模式和其他治理模式一樣,都不是完美的典範和克服所有治理問題的萬靈丹。以下,本文將就其理論與實務上的幾個限制面進行初步的論述。

一、理論層面的論辯
   
如前所述,市場治理模式的主要理論基礎包括公共選擇理論、管理主義和代理理論,這些理論所提出的假定本身即存在許多論辯的空間,茲梗要分述如下:其一,在公共選擇理論部分,論者指出其對人性自利的假定過於武斷,例如A. Downs(1967)就認為公共組織中確實也有「熱心者」(zealots),他們會積極追求官僚機關的最大產出。又例如Herbert A. Simon(1998)也強調人性中不全然是自利和偏好競爭,人性中也具有利他和偏好合作的特質。另外,公共選擇論者認為官僚體制的獨占性將導致無效率,實則,許多公共服務和財貨本身就深具自然獨占的本質,採取市場治理模式將造成私部門廠商壟斷或寡占的情況發生,市場失靈將再次危及公共利益(Domberger  and Jensen, 1997: 69-70)。其次,在管理主義部分,論者指出管理主義過度輕忽公私部門之間的差異,未必有利於公部門與私部門在市場治理模式中,發展出良好而健全的契約關係(Klijn, 2002: 159)。最後,在代理理論部分,其理論雖然充分討論了契約關係中的代理成本問題,卻無法顧及到市場治理模式中必然存在的交易成本(transaction costs)問題,此一成本有時甚至會高過市場機制所提供的效益(Boyne, 1998b)。
 
二、實務層面的困境
   
市場治理模式在實際運作的過程中,經常發生以下幾種困境:(1)政府機關誤將市場機制視為目的,而忽略其作為手段的工具價值與特性。這種錯誤不僅發生在許多民營化的政策上,近來更發生在委外經營的實務上。主管機關和業務承辦人把政府業務委外經營當作是「績效」,大力推動的同時卻忽略委外經營的實質效益,最典型的疏失往往出現在一開始評估業務是否適合委外時,未能確實做好成本效益分析的工作。(2)政府機關與外部廠商之間因權力不對稱關係而衍生出許多委託代理問題,政府機關基於權力上的優勢,迫使廠商接受不敷成本或不符期望效益的條件,反而提高廠商發生道德風險的機率。(3)由於官僚成員對市場治理模式運作所須具備的相關專業能力不足,致使與外部廠商交易時出現許多不利於達成既定目標的問題。主要的問題包括:要約的項目與既定政策目標的聯結度不夠、要約的項目不夠詳細明確,以及缺乏健全的監督機制(Klijn, 2002: 157-159)。這些問題都會造成履約管理上的困難,並且也一樣容易提高廠商發生道德風險的機率。(4)長期關係和信任(long  term  relationships  and  trust)的問題是市場治理模式的隱憂。市場競爭機制的運作雖然可帶來經濟、效率及效能的功能,卻可能造成交易頻率增加,進而導致諸如作業、協調、議約、風險管理等交易成本大幅增加。以政府業務的性質而言,大多適合與廠商建立長期交易和相互信賴的關係,然而此一情況又將破壞市場機制,組織成本隨之增加,競租行為(rent seeking)出現的機率也將大增。交易成本和組織成本的權衡計量,實為政府部門採行市場途徑時的重大挑戰。(5)官僚成員對市場治理模式的反制行為日趨嚴重。以英國為例,許多地方政府官僚成員原先相信他們可以透過出價競標贏得提供服務的機會,然而在屢次敗給私部門廠商後,他們開始擔心自己的職務最後將被私部門所取代,為了保留自己在政府機關中的職務地位,這些官僚成員開始反制市場治理模式(Peters, 2001: 42-43)。此種現象的出現,也讓目前英國勞工黨政府傾向減少政府部門中的市場機制,尤其是考慮終止要求地方政府實施強制競標之規定(Boyne, 1998b)。
 
 
陸、結語

充分瞭解一項創新治理工具的功能面和限制面,才能真正發揮該項工具的效用,同時避免其衍生而來的新問題、副作用。畢竟,政府的角色在於維護公共利益,採行市場治理模式是運用工具而非被工具所使用。本文從地方政府採行市場治理模式的背景及其主要理論基礎開始論述,並以英美兩國的地方政府為例說明市場模式相關政策工具的普及性,進而討論市場治理模式在實際運作上的類型,以及運用上的功能和限制。本文最後,將根據前述的論證基礎,提出一些粗淺的建議,供台灣地方政府採行市場治理機制時之參考。

首先,應從理論層次充分瞭解市場治理模式的本質、類型、功能及其限制,客觀認知市場途徑僅是一種治理工具而非治理的終極目的,並且在克服代理成本問題的同時,也不能忽略交易成本的存在。其次,應對地方政府角色的重新定位,因為引進市場機制的同時,官僚體制仍舊存在,而政府的責任並沒有任何減少,反而必須致力於適應官僚體制與市場機制混合運用的新治理型態。復次,有必要強化主管和承辦人員的相關專業職能,諸如熟悉委外和採購的相關法規;另外, 無論是採取委外或承包的簽約經營方式,公私部門間或政府部門間的契約行為都屬民法上的規範,主管機關或承辦人有必要熟悉相關法律及其商業運作的方式,並精進要約策略、談判技巧和履約管理等市場治理模式的操作技巧。最後,為讓地方政府在引進市場治理模式時,能夠兼具發揮市場競爭機制的效益和履行政府維護公共利益的責任,一方面應該爭取中央政府對相關法規的適度鬆綁,另方面則應發展以績效管理為導向的監督機制。
 
 
 
 

參考文獻

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(全文完)


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作者簡介
現  職:
國立臺北大學公共行政暨政策學系助理教授(2001~)

主要學歷:
國立政治大學公共行政學博士(1996~2001)、國立政治大學公共行政學系法學碩士(1993~1996)、國立中興大學公共行政學系法學學士(1990~1993)、世界新聞專科學校編輯採訪科畢業(1980~1985)

主要經歷:
臺北市政府市政顧問(2003~)、考試院公務人員保障暨訓練委員會顧問(2002~)、台灣透明化組織監事(2002~)、玄奘人文社會學院公共事務管理學系兼任助理教授(2001~)、獲行政院人事行政局獎助博士論文研究(2000)、獲頒「張金鑑先生行政學術獎」(1992)

專長領域:
人事行政(人力資源發展、策略性人力資源管理)、公共管理(政府管理流程再造、績效管理)、組織理論(組織經濟學)

個人網頁:http://www.ntpu.edu.tw/pa/teacher/kunyi/index.htm

 

 

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