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各國憲法中的原住民族條款(三)

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


參、各國的做法

就內部有原住民族的墾殖社會而言,國家尋求與原住民族重新定位,大致有透過宣示(美國[18])、簽定條約(紐西蘭[19])、列入憲法(加拿大)、以及法院判決(澳洲[20])等四種途徑,再透過政治運作,最後以立法的方式來落實。以憲法來確認原住民族集體權的做法,以加拿大的『1982憲政法案[21]』(Constitution Act, 1982)最為明確:

The existing aboriginal and treaty rights of the Aboriginal peoples of Canada are hereby recognized and affirmed。

拉丁美洲國家在1980年代末期以來,開始展開民主化,已經有11個國家以憲法條文來表達對於原住民族權利的保障,包括阿根廷(1994)、玻利維亞(1994)、巴西(1988)、哥倫比亞(1991)、厄瓜多爾(1998)、瓜地馬拉(1985)、墨西哥(1992)、尼加拉瓜(1987)、巴拿馬(1994)、巴拉圭(1992)、祕魯(1993)、以及委內瑞拉(1999)等國[22](Van Cott, n.d.; 2005; Mendoza, n.d.)。而在北歐的芬蘭(1995)、挪威(1988)、以及瑞典[23](1998)三國,也分別在憲法中加上保障沙米人(Sami)權利的條款。

澳洲最早在『1900年憲政法』(Constitution Act, 1900)就有提到原住民,不過,目的是在排除原住民的適用。直到1967年,經過修憲案的公民投票,才把原先憲法中對原住民歧視的條文(51、127)刪除;不過,也因此將原住民一詞正式由澳洲憲法中移走。澳洲近年來積極推動新憲,也認真考慮如何將原權入憲,不過,在 1992年的修憲公投,將原住民放在憲法前言的主張未能過關(n.a., 1997; Wickliffe & Dockson, 2001)。

由於紐西蘭的憲法屬於不成文憲法[24],英王與毛利人在1840年簽訂的『外坦吉條約』,被認為具有憲法、或是更高的位階,可以說是最早保障原住民族權利的憲政安排;事實上,紐西蘭國會在1975年通過『外坦吉條約法』(Treaty of Waitangi Act, 1975)加以確認,也可以算是憲法的一部分。

大體而言,憲法中的原住民族條款可以由三個面向來看(圖3):

首先,就廣度而言,我們可以只做象徵性的陳述[25],譬如說,宣示這是一個多元族群的國家(譬如委內瑞拉)、或是籠統地承認原住民族既有的權利(譬如加拿大),也可以進一步作比較詳細的規範;就深度而言,我們可以消極列舉原住民族的權利,也可以積極規範國家的責任;就形式而言,我們可以使用條文來表達對於各種原住民族權利的保障,也可以將所有條文集中為原住民族權利的專章。

我們進而將憲法中有關原住民族權利的實質條文,大概歸納為三大類,也就是宣示多元族群、反歧視原則、以及權利保障。首先,如果是在憲法隱約提到原住民族,通常是在作歷史定位的努力,宣示國家/民族的組成是多元的,也因此隱含著[26],從此原住民族就不再是一個被視而不見的隱形人。再來,大部份國家的憲法裡頭都有反歧視/平等條款不過,大致只是針對原住民族、其他少數族群、階級、性別、或是宗教,作一般性的規範,未必是直接觸及原住民族[27]。最後,至於各國憲法對於原住民族權利保障,大致上是已條文作正面列舉[28],包括認同權、司法權、財產權/土地權、文化權/語言權[29]、教育權、政治參與權、以及自治權。

 

具體而言,以原住民族權利入憲最積極的拉丁美洲國家來看[30](表1),除了在憲法前言、或是條文中象徵性表示承認多元文化以外(譬如厄瓜多爾、以及委內瑞拉),主要的條文是承認原住民族的習慣法(customary law)、集體土地權[31]/財產權、官方語言地位、提供雙語教育、以及特別的政治參與方式,另外,也有幾個國家在憲法中提及原住民族的自治(包括哥倫比亞、墨西哥、以及尼加拉瓜)[32]。

就形式上而言,最特別的是巴西、巴拉圭、以及委內瑞拉,對於原住民族權利的保障是以憲法專章(chapter、或是加拿大用part)的方式來安排;厄瓜多爾、以及巴拿馬雖未使用專章,不過,相關條文四處可見,在規模上可以算是專章了;同樣地,雖然墨西哥憲法在形式上只有幾條直接觸及原住民族權利,不過,光是第二條,巨細靡遺,在實質上應該算是有專章的規模了。當然,如果就憲法實質內容而言,條款四散未必就表示對於原住民族權利的保障不足。不過,我們可以這樣說,如果有形式上的專章,大體是會伴隨實質的權利保障條款;事實上,加拿大的原住民族憲法專章,也只不過是兩條而已。相較之下,北歐芬蘭、挪威、以及瑞典三國的憲法,都只有蜻蜓點水般的單一條款,在權利保障之際,必須仰賴較為擴張性的詮釋。

比較特別的對於原住民族政治參與的保障,尤其是國會,譬如說,哥倫比亞在1991年修憲,在現有的100席參議員以外,另外增加二席保障名額給原住民族代表;另外,在眾議院方面,也保留五席給原住民族、非洲裔、以及海外僑民。委內瑞拉在1999年修憲,也保留三席給原住民族(van Cott, 2005: 829)。我們發現,幾乎所有的拉丁美洲國家的憲法,都有提到原住民族對於傳統土地/財產的集體所有權,或許是接受土地與原住民族的文化/認同分不開來。另外,自然資源之前必須向原住民族諮詢的規定,也是相當先進。當然,最突出的是墨西哥憲法提到自決的概念,不過,似乎是將自決以自治的方式來解釋。



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[18] 譬如柯林頓總統1994年與美國印地安人及阿拉斯加土著部落領袖歷史性會面談話(President Clinton’s Remarks in Historical Meeting with American Indian and Alaska Native Tribal Leaders, 1994)。美國憲法雖然有提及原住民族,基本上是賦予國會管制與「印地安部落」的商業(第一條第八款)。
[19] 由於紐西蘭的憲法屬於不成文法,『外坦吉條約』(Treaty of Waitangi, 1840),可以說是憲法的一部分。
[20]『瑪莫案第一號』(Mabo No. 1, 1988)、以及『瑪莫案第二號』(Mabo No. 2, 1992.)。
[21] 加拿大的憲法屬於不成文憲法,包含兩部分,除了『1982憲政法案』,還有『1867憲政法案』;見http://laws.justice.gc.ca/en/const/index.html。另為,該條款並將加拿大的原住民族分為印地安人、Inuit、以及Métis三大民族。
[22] 哥斯大黎加、以及宏都拉斯不承認境內有原住民族,不過,卻分別在1993、1995年簽署『國際勞工組織169號公約』。
[23] 瑞典的憲法包括The Instrument of Government、The Act of Succession、The Freedom of the Press Act、以及The Fundamental Law on Freedom of Expression等四部基本法,也可以說是屬於不成文憲法;這裡所指的憲法,就是The Instrument of Government。
[24] 包括『外坦吉條約』、『人權法案』(Bill of Rights Act 1984)、以及『1986憲政法』(Constitutional Act 1986)等基本法。
[25] 通常是放在前言、或是比較前面的條款。
[26] 不過,也因為是隱含,未必會直接提及原住民族;因此,除非後面緊接著有其他相關條文,否則,很可能流於空談。
[27] 這樣的安排,最大的陷阱是將原住民族與其他弱勢者並列;在國家字元有限的情況下,原住民族的權利保障可能會被認為比較不迫切而擱置、甚至於犧牲。
[28] 我們先前整理『聯合國原住民權利宣言草案』(1995)所宣示的原住民族集體權,包括認同權、自決權、文化權、財產權、以及補償權(施正鋒,2005:34)。
[29] 包括被列為國家語言/官方語言、雙語教育、甚至於母語受教。
[30] 不包括薩爾瓦多、宏都拉斯、以及烏拉圭;智利、以及哥斯大黎加採用立法;蓋亞那則在研議當中。
[31] 正確的用字是resguardos(community held lands);見van Cott(2002: 49)。
[32] 加拿大的『1982憲政法案』在第二部分(章)就提及原住民族的權利。

(待續)

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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