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各國憲法中的原住民族條款(四)

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


肆、原住民族權利入憲的推動

目前,拉丁美洲的原住民族人口大約有4,000萬人,約佔這些國家總人口的10%(van Cott, 2005: 826),不過,在玻利維亞(71.0%)、瓜地馬拉(66.3%)、祕魯(46.5%)、以及厄瓜多爾(43.2%),佔有相當比例;即使在墨西哥,雖然原住民族只佔14.1%,實質人口數卻高達2,350萬(見表1)。這些國家大致是源自前西班牙殖民地而成的墾殖國[33],這裡的印地安人與台灣的原住民族命運相仿,面對軍事征服、土地開發、以及強迫同化的遭遇,語言、文化消失殆盡;當這些國家在19世紀紛紛獨立,然而,在本質上仍然是由白人的後裔(criollos、creole)所支配,原住民族還是飽受不公平的待遇。

原本,拉丁美洲國家在憲法上多少還會提及原住民族,然而,這些國家在19世紀末、以及20世紀初進行所謂的自由改革(Liberal reforms),乾脆一筆勾銷,同時,原住民族賴以滋養的集體擁有土地大多被瓜分肢解;在1930年代,這些國家採取所謂的「本土化」(indigenist)政策,強調以西班牙語教學、以及「整合」原住民族的獨特文化,嚴重打擊原住民族的文化認同;一直要到1960、1970年代出現農民改革運動,原住民族重新才以農民(campensinos)的身分出現;從1979年起,這些國家重返文人統治,才陸續承認原住民族的語言、以及文化權(van Cott, 2000a: 15; 2000b: 42; 2005: 827)。在1990年代初期,這些民主轉型的國家持續面對正當性被質疑、以及無力治理的危機,特別是原住民族因為政治代表/參與不足,長期被排除在決策過程之外,因此,在人民要求改革的情況下,政治菁英試圖透過憲政轉型的努力,一方面想要透過政治、經濟改造來提高政府效能,另一方面想要透過人權保障來洗清污名,同時也想辦法要「友善地清理過去」(friendly liquidation of the past),來提高國家的正當性(van Cott, 2005: 827; 2000a)[34]。

在這些國家裡頭,原住民族的社會運動在1960、1970年代嶄露頭角,要求雙語教育、以及集體的土地所有權,並在1980年代因為累積實力而逐漸被接受,甚至於在玻利維亞、智利、哥倫比亞、厄瓜多爾、以及墨西哥等國,儼然成為一股重要的政治力量;在1990年代,由於各國的原住民族權利運動,不論是在政治組織、還是在動員上,已經有相當可觀的發展,再加上跨國的原住民族運動相互奧援,終於匯成不可撼動的自決呼聲,也就是要求有權決定自己在文化發展、生產模式、以及政治組織上的方式,並且成功地將這些訴求化為憲政轉型的討論議題(van Coott, 2005: 826-27)。

我們把原住民族推動原住民族權利的概念架構[35],鋪陳如下(圖5):


首先,在外來統治者採取征服、開發、以及同化等措施以後,原住民族實質上是被排除在政府的決策之外﹔在參與不足的情況下,原住民族產生嚴重的相對剝奪感,特別是保障原住民族權利的規範在國際上逐漸被接受以後、加上有些國家開始把國際法加以國內法化,更突顯本國憲政、法規的不足。此時,政治人物面對如何在民主化過程中建立國家正當性的跳戰,民心思變,原住民族運動適時推波助瀾,彼此相互結盟,配合憲政轉型的契機,終於能夠順利將原住民族權利的條款放入新憲裡頭。

Van Cott(2003: 61)特別注意到兩股來自外部對於原住民族權利運動的助力。首先是國際勞工組織(International Labor Organization,簡寫為ILO)在1989年通過的『國際勞工組織原住暨部落民族條約』(Convention Concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, 1989,簡稱為ILO Convention 169)。先前,國際勞工組織在1957年通過『原住暨部落人口條約』(Convention Concerning the Protection and Integration of Indigenous and Other Tribal and Semi-Tribal Populations in Independent Countries,簡稱為ILO Convention 107),首次有國際規約關心原住民的土地權;不過,由於該條約的著眼點在如何「整合」、或「融合」原住民,飽受原住民族權利運動者的抨擊。國際勞工組織從善如流,終於提出修正的『169號公約』,除了以明確的「民族」取代含糊的「人口」,象徵著以原住民族的集體權取代個人的權利,同時強調諮商、以及參與,並增加對礦場、以及天然資源開採的關注。在拉丁美洲,墨西哥率先在1990年簽署,緊接著哥倫比亞(1991)、玻利維亞(1991)、阿根廷(1992)、巴拉圭(1993)、祕魯(1994)、瓜地馬拉(1996)、以及厄瓜多爾(1998)也相繼簽署(見表1),因此,各國有義務保障在規約規範下的原住民族權利。對於原住民族運動團體來說,這個規約對外可以突顯政府所做的不足,同時,對內也用來動員自己的族人(van Cott, 2000a: 262-63)。

再來,是來自鄰國原住民族運動的經驗分享、以及示範效果(cross-border diffusion effect),譬如委內瑞拉的原住民族領袖,便一直在研究玻利維亞、巴西、哥倫比亞、厄瓜多爾、以及巴拉圭等國的原權入憲過程,並邀請這些國家的原住民族菁英來分享經驗;事實上,在修憲的過程中,委內瑞拉的外交部長援引玻利維亞、厄瓜多爾、以及祕魯的經驗,安撫國人,為在憲法裡頭保障原住民族權利的主張聲援,特別是將印地安人視為「民族」(people),認為並不會危及國家的領土完整、或是造成分離主義(van Cott, 2003: 51、59-61)。

此外,除了說與其他人權運動(婦女權利、環境保護)、或是教會作策略性的結盟以外,原住民族運動與政治菁英的結盟更是關鍵的因素;對他們來說,民主化是原住民族達成自治的手段之一,因此,願意和非原住民菁英作政治結盟。譬如在委內瑞拉,原住民族運同團體在1999年總統大選支持Hugo Chávez,因此,在次年舉行的憲政會議(constituent assembly)上,Chávez史無前例依約開放三個席次給原住民族參選(總席次131);在會議召開期間,原住民族權利委員會完全由原住民族代表所主導,除了邀請學者、以及原住民族領袖參加分組會議,並且深入邊遠的原住民族地區進行宣導;此外,原住民族憲政代表除了川傳統服飾發言以引起媒體注意以外,還要從事大眾教育、以及外部施壓的工作(van Cott, 2003: 54-59)。大體而言,我們可以看到,除了原住民族菁英必須長期在草根/部落從事深耕的努力,還要學習如何與掌有最高政治權力者結盟,特別是在總統大選之前/之際,比較可以獲得最有效的原權入憲效果[36]。

不過,原住民族權利的入憲,只能算是成功的第一步,因為,相關的配套法規,還要看國會是否願意積極配合;譬如說,委內瑞拉針對原住民族傳統領域[37]的劃分,為了避免重蹈玻利維亞、以及哥倫比亞延宕的覆轍,特地在修憲的時候加上過渡條款,也就是在兩年內必須限時完成(van Cott, 2003: 65)。同樣地,在行政機關執行相關政策的時候,除了國會、或是監察機構以外,也必須有原運人士進行的監督,否則,不會有其他非原住民族國會議員、社運團體、或是學者專家主動出面關心。

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[33] 巴西原屬葡萄牙,貝里斯(1992)、以及蓋亞那(1966)原屬英國,蘇利南(1975)原屬荷蘭;後三者在二次大戰後才獨立(括號違建國年份)。有關這些國家的本質,見施正鋒(1998: 251-59)

[34] 有關原住民族與國家的關係,見Sieder(2002)、Maybury-Lewis(2002)、以及Wade(1997)。

[35] 請參考施正鋒(1999: 197-98)的「選舉制度興革概念架構」、以及van Cott(2000a: 19-35)的「三階段憲政轉型模型」。

[36] 有關玻利維亞、哥倫比亞、以及厄瓜多等國原住民族權利運動的入憲政治運作,見van Cott(2000a; 2002)。

[37] 玻利維亞在1994年修憲時,原住民族代表主張用「territory」,不被接受,最後定稿的用字是「original community lands」(van Cott, 2003: 63)。

(待續)

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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