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人民與行政機關,公法上請求權時效修法改成不對等了!

文 / 葉雪鵬檢察官
【台灣法律網】


前些日子,立法院賴士葆委員,有感於行政程序法第一百三十一條第一項「公法上請求權,除法律有特別規定外,因五年間不行使而消滅。」的規定,將人民與行政機關,都列在同一線上的對等地位,看起來雖然很公平,其實對人民並不公允。因為行政機關,對一些行政上的爭議,不只是佔有證據上的優勢,又可以藉著公權力來行使,而且享有編製預算支付與財政上收付的手段,在時間上不致出現窘迫的情形。反觀人民方面,通常都是一人與行政機關獨力相抗,在訊息取得方面,即處於劣勢,往往請求權已罹於時效卻不自知。因此提案修正這法條,使人民與行政機關,各擁有長短不同的時效期間,顯示真正的公平!

賴委員的提案,得到費鴻泰等二十五位立法委員的連署,而且勢如破竹,在一讀、二讀會中都順利過關,依照立法院的公告,這法案已經在本年四月三十日的立法院院會中三讀通過,完成修法程序。

行政程序法第一百三十一條,原條文共有三項,內容是這樣規定的:「公法上之請求權,除法律有特別規定外,因五年間不行使而消滅。」(第一項)「公法上請求權,因時效完成而當然消滅。」(第二項)「前項時效,因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」(第三項)經過修正後的新法條,只是在第一項中增添文字,其餘部分都沒有變動。修正後的第一項,成為:「公法上之請求權,於請求權人為行政機關時,除法律有特別規定外,因五年間不行使而消滅。於請求權人為人民時,除法律有特別規定外,因十年間不行使而消滅。」

這次修正的法條,沒有咬文嚼字,讓人一看就知道人民與行政機關,遇有權利要發動請求時,不只是與行政機關站在對等的地位,而且可以考慮、衝折的時間,還比行政機關整整多出了五年。這樣對人民貼心的修法,若不是接近民意的立法委員自行提案,行政機關是不可能想到這些小地方!

修正法條內容雖然淺顯易懂,但是其中所使用到的一些名詞,很少接觸法律的人們,若不仔細加以詮釋,看了有些「霧煞煞」!像這法條一開頭的「公法上之請求權」,其中的「公法」二個字,在這法條中是在說明法條適用的範圍,但是什麼是「公法」,還是令人費疑猜?

「公法」在這法條中只是對法律的類別所作的一種區分,相對的法律類別,指的便是私法。公法與私法,是羅馬法時代就存有的傳統分法。什麼法律屬於公法的範圍?什麼法律屬於私法的範圍,多年以來,學者間眾說紛紜,各有主張,卻都提不出一個毫無破綻的說法。如果用我們日常生活關係來分類:公法-是規律法律縱的關係,凡是上下垂直線生活關係法律體系的法律,都稱為公法。也就是規律國家與個人關係的法律,屬於公法。像憲法、選舉罷免法、行政法、刑法、訴訟法等都是,行政程序法也是公法的一種。

私法-凡是規律橫的關係,與國家公權力的行使無關,是在水平線上左右生活關係的法律體系,都是私法。像民法、商事法等都是。公法的意義說清楚以後,緊接著要說明什麼是「請求權」:法律上的請求權,一般說來是指可以要求他人作出特定行為的權利,包括行為或者不行為。請求權可分成公法上的請求權與私法上的請求權兩種,私法上的請求權規定在民法中,大致分為債權請求權、物上請求權與身分上的請求權便是。公法上的請求權則沒有這麼複雜,一般而言,是指公法上權利義務主體相互間,基於公法關係,一方得請求他方為特定給付的權利,包括人民對行政機關的公法上請求權,以及行政機關對人民的公法上請求權兩種。作為行使公法上請求權主體的行政機關,依行政程序法第二條第二、三項的立法解釋,也有兩種:一種是指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思,從事公共事務,具有單獨法定地位的組織;另一種是「受託行使公權力之個人或團體,於委託範圍內,在說明一定的事實狀態視為行政機關。」這種受託行使公權力的個人或團體,在受託行使公權力的範圍以內既被「視為」行政機關,就等同行政機關,在解釋上也是行使公法上請求權的主體。

修正法條中所敘述的「因五年間不行使」或者是「因十年間不行使」,指的是一定的事實狀態,這種事實狀態繼續存在經過法律規定的期間以後,在法律上便發生一定的法律效果。合於這法律效果的法律事實,在行政程序法上便是公法上的請求權「消滅」。權利的主要功能的請求權被消滅以後,權利人縱然還擁有權利,也是一種空權利,再也不能對負有義務的一方發號施令,要求作這作那了!

時效制度,在我國民法中有詳細的規定,時效制度建立的理論根據,學者間有不同的說法,歸納主要的理由,有下列三點:一、尊重現存秩序,維持社會安定:一種事實狀態,縱然不具真實的權利關係,只要長久繼續存在,也會受到社會人士所信賴,在這種事實狀態的基礎上,建構多重法律關係,如遽將這種事實狀態推翻,勢將破壞迄今建構的法律關係,法律為確保社會的安定,乃有設立時效制度的必要。二、簡化法律關係,避免訴訟舉證困難:長久存在的事實狀態,是否基於正當權源?若有爭訟,因年深日久證據散失或證人死亡無法舉證。強行興訟,導致訟案久延不決,要非維護權利之道,是以時效代替證據,使法律關係早日確定。三、在權利上睡眠者,法律不宜長期保護:法諺有云:「法律幫助有警戒心的人,不幫睡眠人。」權利人既長期不行使權利,等同拋棄權利,自有用時效制度,助其了斷的必要。

(本文登載日期為102年5月22日,文中所援引之相關法規如有變動,仍請注意依最新之法規為準)

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作者簡介
葉雪鵬檢察官
曾任最高法院檢察署主任檢察官
法務部網址 http://www.moj.gov.tw/(本文轉載自法務部網站,感謝法務部及葉雪鵬先生同意轉載,推廣法律常識)

 

 

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