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原住民族或其他弱勢族群的自治地位與保障(二)

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


貳、國際人權規約中的原住民族權利保障

我們如果由Will Kymlicka(1995)著手,可以看到他將「少數族群權利」(minority rights)[8]分為文化權、自治權、以及政治參與權三大類;國家之所以要保障少數族群權利,主要的目的是用來確保其社會地位的平等[9],也就是一方面要防止其繼續遭受污名化,另一方面還要補償其自來所遭受的不公平待遇(Kymlicka & Norman, 2000: 33)。

第二次世界大戰結束以來,聯合國開始將人權的關注由父權式的保護,轉向推動天賦權利,不過,由於會員國不願破壞現有國家領土的完整,對於集體權敬而遠之,因此將人權關心的對象侷限於個人。譬如說,『聯合國憲章』(1945) 在提及「尊重民族的平等權及自決之原則」(第1條、及55條),並未說明少數族群是否算是民族、或是在何種條件下才算是民族;憲章中也有「促進對人權及基本自由權的尊重,不因種族、性別、語言、或宗教的差異而有所別」的文字(第55條、第3款),勉強算是稍微提到屬於少數族群的個人,卻不算正式規範少數族群的集體權。

同樣地,『世界人權宣言』(1948) 並沒有明文承認集體權。宣言在第2條強調「每個人享有本宣言公告的所有權利及自由,不因種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他意見、… 而遭到歧視」,以及第7條提到「所有的人在法律之前平等,受到法律的公平保護,不受任何歧視」,都是指個人的權利,並未特別關照到少數族群的保護,更不用說少數族群的集體權概念。

首度觸及「集體」(group) 概念的是聯合國在1948年通過的『防止暨處罰滅種罪行條約』,它在第2條定義滅種時,提及「民族、族群、種族或宗教團體」。不過,該條約的重點在保護這些團體的個別成員,還是沒有正面而具體地提到集體權的概念。聯合國大會在1960年通過『許諾殖民地及民族獨立宣言』,雖然首度明文指稱「所有的民族都有自決權」(第2條),卻把立即的對象限定於「託管地暨非自治領地」(Trust and Non-Self-Governing Territories)(第5條)。另外,宣言中雖然誓言「普世尊重人權及基本自由,不因種族、性別、語言、或是宗教而有所差別」,並未正式提及少數族群的集體權。

聯合國教科文組織在1960年通過『反對教育歧視公約』,在第1條定義「歧視」之際,點出種族、膚色、語言、宗教、國籍、以及出生地,算是間接承認少數族群的存在。最重要的是,該公約規範國家必須承認少數族群的教育權,包括設立自己的學校、以及使用自己的母語;不過,公約也對於教育權的行使加以限制,也就是不能危及國家主權(第5條)。

聯合國在1963年通過『消除各種形式種族歧視宣言』,提到對於種族、膚色、以及族群的歧視,會妨害到國與國之間友好及和平關係、並損及民族間的和平及安全(第1條)。我們可以看到,這裡對象是個人、或是「個人組成的團體」(groups of persons),已經有集體的意味(第2條、第9條),不過,關心的依然是反歧視,而非正面的集體權。聯合國隨即又在1965年通過『消除各種形式種族歧視國際公約』,雖然在定義「種族歧視」之際提及種族[10]、膚色、血緣、國籍、以及族群等字眼,並未明指集體權的概念,不過,倒是提到國家必須想辦法提昇少數族群的地位(第1條、第5款);另外,第5條詳細條列各種少數族群的權利,包括司法權、人身保護、政治權、公民權、經濟社會暨文化權、以及公共設施使用權的。

其實,真正規範到集體權的是『國際公民暨政治權規約』(1966)、以及『國際經濟、社會、暨文化權規約』(1966)。首先,兩個規約在第1條、第1款開宗明義指出:「所有的民族享有自決權」,又在第2款賦予「所有民族可以自由處理其天然財富及資源」,並在第3款敦促簽約國「促成自決權的實現」。『國際公民暨政治權規約』不只要求國家不可因種族、膚色、語言、宗教、國籍、或是出生地的差別而加以歧視,而且必須要有公平的法律保護(第2條、第26條);另外,『國際經濟、社會、暨文化權規約』也提及,教育可以促進種族、族群、或是宗教性族群間的了解、容忍、以及友好(第13條)。最重要的是前者的第27條,條文明確規定國家不可剝奪少數族群的文化權、宗教權、或是語言權,這是少數族群權利在國際法上的最大突破:

In those States in which ethnic, religious or linguistic minorities exist, persons belonging to such minorities shall not be denied the right, in community with the other members of their group, to enjoy their own culture, to profess and practice their own religion, or to use their own language.

聯合國在1970年通過『國際友誼關係及合作之國際法原則宣言』,雖然將『聯合國憲章』(1948)揭櫫的民族自決權當作重要原則,卻又立即明文禁止破壞國家的領土完整、或是政治團結。

聯合國教科文組織在1978年通過『種族暨種族歧視宣言』,在第1條揭示個人及集體的認同權(第2款)、以及文化認同權(第3款)。另外,外籍勞工的安全、尊嚴、以及文化價值也被提出來,特別是其子女學習母語的權利(第8條、第3款)。下面是有關認同權的文字,可以說是史前未有:

All individuals and groups have the right to be different, to consider themselves as different and to be regarded as such.

聯合國在1981年通過『消除各種形式基於宗教或信念歧視之偏狹及歧視宣言』,主要是針對宗教歧視。對於少數族群權利的真正突破,是聯合國在1992年通過『個人隸屬國籍、族群、宗教、或語言性少數族群權利宣言』。首先,宣言要求國家必須保護其境內少數族群的國籍、族群、文化、宗教、以及文化認同,並且要設法鼓勵這些認同的發展(第1條)。再來,宣言重申『國際公民暨政治權規約』(1966) 第27條所列舉的文化權、宗教權、以及語言權(第2條)。有關個人權、或是集體權的爭議,宣言揭示上述權利可以用各人身分、或是跟族群其他成員一起實踐(第3條)。另外,宣言主張國家有義務幫助少數族群去實踐其集體權,表達、及發展其文化特色,學習其母語、或是以母語受教,學習其歷史、文化、傳統、語言、以及文化,以及參與國家經濟發展(第4條)。

比較特別的發展,是聯合國「經濟暨社會理事會」(ECOSOC) 的周邊組織「國際勞工組織」(International Labor Organization,簡寫為ILO),在1957年通過『原住暨部落人口公約』(又稱『ILO 107號公約』),首次有國際規約關心原住民的在土地、就業、職訓、社會安全暨健康、教育暨傳播、以及行政方面的權益。國際勞工組織在1989年提出修正過的『原住暨部落民族公約』(又稱『ILO 169號公約』),首先,主張由原住民的自我認定作為標準(第1條、第2款);另外,也從善如流,以「民族」取代「人口」,象徵原住民的集體權正式被承認外,卻也無法避免作了限制,指出這裡的「民族」用字,並無附帶行使國際法上可能隱含的任何權利(第1條、第3款);更重要的是,條約要求政府有義務採取行動,來保障原住民族的權利(第2條、第1款);再來,土地權的概念首度被提出來(第13~19條)。

在這樣的氛圍中,聯合國在1995年通過『原住民權利宣言草案』,同意讓原住民有權決定自己的政治制度、以自己獨特的方式來參與政治,並要求各國政府尊重與原住民簽訂的任何條約或協定。我們根據聯合國『原住民權利宣言草案』(1995),可以把原住民的權利概分為生存權(第6條)及平等權兩大類:生存權關切的是如何保障原住民起碼的生存,而平等權則要積極地推動原住民的權利,包括為公民權(第2、5條)[11]、以及集體權,而集體權又包含認同權(第8條)、自決權(第3條、第7部分)、文化權(第7條、第3、4部分)、財產權(第6部分)、以及補償權(第27條)。我們可以看到,大致上是以集體權的推動為主軸。

我們以為,原住民權利的重心在主權、自決權、以及自治權,彼此位階上不同(見圖4)(略)。首先,原住民要求自治的正當性來自於自決權;只要我們承認原住民是「民族」(不管是nation、還是peoples),就要接受原住民享有「民族自決權」(right to national self-determination)。原住民在行使自決權之際,有可能要求政治分離,也有可能接受文化整合、或同化;在光譜上的這兩個極端中間,原住民也有可能有條件地接受不同形式的自治(self-rule、self-government),仍有極大的空間(Kymlicka, 1998)。當然,不免有人質疑,萬一原住民選擇分離主義,是否會破壞漢人國家的領土完整?我們以為,就是因為可能會有無法估計的重大的影響,漢人更應該用心思考如何說服原住民接受這個國家,尤其是在集體權上的讓步。

比土地權位階更高的是「原住民主權」(indigenous sovereignty)。從國際法的規範來看,當異族來到之際,台灣並非「無主之地」(terra nullius);其實,原住民也從未放棄其主權,而是墾殖者的「國家主權」(state sovereignty) 侵犯了原住民的原本擁有的主權。長遠來看,原住民若要真正體現自己的主權,終究要回歸對土地的掌控;土地權的訴求是原住民在討回自己的財產,而不是在向漢人「要東西」。過去有關原住民土地流失、或被強行徵收,都牽涉到土地權的取回、或賠償,原住民與漢人雙方最後還是要作真誠的對話。即使我們不去追究平埔族土地被巧取豪奪、也不去考慮平地原住民族、或是都會區原住民的土地所有,至少也要就地合法目前所謂的「山地保留地」。

我們可以看到,國際上對於少數族群權利的保護,先是由消極的平等/反歧視著手,進而作積極的認同權/文化權確認,特別是語言權/教育權的保障;再來,少數族群權利的範圍擴及土地權(原住民族)、以及政治權/自治權。再來,我們也可以觀察到對於推動少數族群權利的趨勢,已從消極的限制歧視,逐漸發展為政府促進平等的責任,而且是由含混的條件式文字,慢慢改弦更張為精確而肯定的字眼。不過,最重要的還是歐盟在實踐過程中,所提供的制度性誘因。

(待續)

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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