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原住民族或其他弱勢族群的自治地位與保障(三)

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


參、憲政體制與原住民族權利

有關於憲政體制的安排,不外乎中央政府三權(立法、行政、司法)的水平安排、以及中央政府與其他層級政府的垂直關係。端賴立法與行政部門的分立(separation of powers)、或者是合併(fusion of powers),中央政府的體制可以大概分為相互制衡的總統制、以及內閣制;相對地,根據中央政府與組成單位(邦、州、省)的權力分配(division of power),可以大體分為單一體制(unitary system)、以及聯邦制(federal system)(Elazar, 1997)[12]。

(一)憲政體制的水平安排

乍看之下,好像是權力定於一的總統制比較不適合多元族群的國家,而內閣制似乎比較能調和族群間的齟齬[13];事實上,如此想當然爾的看法,未必與實際運作的情況相符。具體而言,儘管行政權集中在總統身上,只要選舉制度的設計合宜,少數族群在國會仍然能有相當的發言權;此外,果真多數族群願意接受「協和式民主」(consociational democracy)的精神,總統可以在體制內採取權力分享、或是賦予少數否決的機制,譬如大法官的任命、國會相關委員會的設置,或是在體制外成立諸如國事會議、制憲會議之際,給予少數族群超乎其人口比例的代表。

相對地,即使是在內閣制之下,儘管少數族群能透過比例代表的選舉制度來取得國會的發言權,如果多數族群執意貫徹多數決的代議式民主,議堂上的辯論只不過作立場的陳述,少數族群未必能實質影響國家政策的制定,特別是在政黨政治恰好反映族群分歧的情況下。因此,對於作為少數族群的一種特例的原住民族而言,除非是在多黨林立之下,原住民族國會議員能適時結盟,對於聯合內閣、或是少數政府能發揮關鍵少數,否則,未必比總統制之下更有利。

如果國會採取兩院制,不管是因為聯邦制的必要、或是民族院的精神,原住民族就多一個機制進入國會。在聯邦體制之下,若是原住民族在組成的州/邦/省的人口居多數,也可以使用區域代表的方式進入聯邦參議院,譬如墨西哥的三個原住民州,可以確保每州兩名的參議員席次;同樣地,印度有四個原住民州,也可以由州議會推派原住民代表進入聯邦參議院(Rajya Sbha)(Watts, 1998: 31、38)。我們可以看到,這是將原族民族的族群身分,間接以區域代表的方式來呈現。

我國既非聯邦制國家,又無他國有貴族院的傳統,原本看不出有兩院制的必要,除非是要突顯族群的代表性、以及顯示協和式民主的誠意(Lijphart, 1984)。近年來台灣人制憲運動中各種憲法草案,只有許世楷(1995)所提『台灣共和國憲法草案』有兩院之議,主張上院由四大文化集團(族群)各推10名組成,在功能上主掌族群間的關係,是目前較能說服國人設置雙國會的前瞻性看法。除了上述民族議會的安排,如果我們考慮聯邦制,將縣(或是合併生活圈的幾個縣為廳)提高為州層次,參議院儼然成為代表區域的第二院,此時,原住民族的各自治區也可以同時推派參議員,以兼顧區域(自治區族人)、以及組合(都會區族人)的代表加入。

(二)政府層級的垂直關係

聯邦制的最大特色是採取地域式[14]的權力分享,也就是聯邦政府與各個組成州邦作功能上的分工[15],並且將彼此的關係透過憲法來保障;為了要防止人口多的大州吃掉小州,也就是被調整為單一體制,往往修憲的過程相當困難(Lijphart, 1999, 1984)。相對之下,單一體制的決策權集中在中央政府,其他層級的政府只是為了行政方便所派出單位,其權限是授與的(delegated)。[16]

對於如何實踐原住民族的自治權[17],一般人的想法是聯邦體制比較有利,果真如此?如果就與台灣相近的墾殖社會而言,美國、澳洲、以及加拿大實施聯邦制,而紐西蘭採取單一制,不過,前三者之所以會接受聯邦制,除了在建國之初有加盟的誘因外,主要是因為國家領土幅員廣大,多少有治理(governance)上的考量,並不是為了達成國境內多元族群、或是原住民族的權力分享。事實上,除了加拿大以外,美國與澳洲的原住民族並未享有真正的自治權(Watts, 1998: 27-28)。

同樣地,如果我們將考察的對象擴大為其他具有原住民族、而且採取聯邦制的國家,包括亞洲的印度、巴基斯坦、馬來西亞,以及拉丁美洲的阿根廷、巴西、墨西哥在內,只有印度真正讓原住民族擁有自己的州,也就是Nagaland、Megahalaya、Arunachal、以及Mizoram,而其他國家並未設置原住民族自治政府(Watts, 1998: 28-29)(圖5)(略)。

是否在憲政體制上採取單一制的國家,就不利於少數族群的保障、或是實施某種程度的自治?也不盡全然如此。John Loughlin (1998: 28) 將單一體制分為區域化(regionalized)、地方分權化(decentralized)、以及中央集權化(centralized)三種,而前者的區域單位可以享有相當程度的政治自治,不像後二者只是行政上的單位。譬如英國,為了安撫蘇格蘭人、以及威爾斯人,設計了「權力下放」(devolution);同樣地,西班牙面對巴斯克(the Basque Country)、以及卡塔洛尼亞(Catalonia)的分離/自治呼聲,也同意成立自治區;其他類似的例子有芬蘭的Åland群島、丹麥的Faroese群島、義大利的南泰羅(South Tyrol)、摩達維亞(Modavia)的Gagaus、菲律賓的民達那峨(Mindanao)、以及荷屬安地列斯群島(the Netherlands Antilles)等等。特別是中美洲的尼加拉瓜、以及瓜地馬拉,即使不是聯邦制,卻能安排原住民族的自治;北歐的瑞典、挪威、以及芬蘭也是單一體制國家,也讓境內的沙米人(Sammi)成立自己的議會。[18]

根據Sandor Balogh (1999: 137),聯邦體制之所以能提供少數族群最高程度的自治,原因在於自治的法源來自於憲法,而非只是國會的普通立法;然而,原住民的自治法源可以直接在憲法上取得的確認,不一定要和聯邦制強制掛勾(linkage)在一起。另外,加拿大學者David Hawkes (n.d.) 以為,聯邦制有助於原住民族的自治,可以從四個方向來看:尊重多元文化、接受多重認同、容易配合情境的變動作調整、以及符合原住民族的傳統;然而,除了最後一項以外[19],這些可欲的優點並非在聯邦制才可以實現。

澳洲學者Christine Fletcher (n.d.) 的觀察較為持平,聯邦體制提供原住民族爭取自治權的另外一種管道,或是以聯邦的憲法保障來防止州政府的侵權作為;不過,聯邦制也可能構成原住民族追求自治的多一道障礙,特別是在談判協商自治的過程,聯邦政府可以與州政府扮演白臉、黑臉的角色,或是在實施自治之際,兩者互踢皮球。儘管聯邦制的出發點是權力分享,也就是限制聯邦政府的權限,卻不一定保證聯邦政府會願意分享權利給原住民族,更不用說答應自治。

總而言之,聯邦制不是原住民族實踐自治的充分條件、也不是必要條件。我們甚至於可以這樣說,當國家已經採取聯邦體制的情況下,此時,如果原住民族要爭取自治權,可能會比在單一體制下麻煩。

(待續)

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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