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評陳瓊花「『國立中正文化中心評鑑標準』研究案」

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


這是教育部委託的研究計畫,目的在於設計一套適用於「國立中正文化中心」(兩廳院)的績效評鑑(performance evaluation、performance measurement)制度;我們在這裡的任務,是針對這個建構中的評鑑制度加以評審(judgment)。前者的目標是在如何評量兩廳院的表現/績效,後者的任務是針對其績效評鑑是否有效(effectiveness)加以評量,兩者雖然有所相關,關心的內容卻未必相同。由於這項評鑑制度尚未經過實際的執行,我們只能根據現有的文獻,揣摩在未來執行上可能面對的問題,因此,我們對於作者由無到有的開創性貢獻,必須先加以肯定。

根據作者的說法,國內外惟一相近的例子是日本的「藝術文化振興會」[1],然而,我們不必因此要畫地自限、堅持要拿完全相同的案例來對照;事實上,BSC除了廣泛運用於企業管理,特別是北歐國家,不過,非營利事業也逐漸採用,尤其是公家機構(Kettunen, 2004; Willett, 2003),而國內也不乏相關的運用個案(Huang, et a;.: 2004)。如果作者願意跨出學術專業領域的藩籬(藝術教育)、或是在研究團隊中納入組織管理的同儕,相信會看到更豐富的文獻。

作者除了參酌『國立中正文化中心績效評鑑辦法』(2004)以外,大體是相當忠實地將Kaplan與Norton的四個面向/構面(perspective),來作為BSC的建構建構,並將評兩廳院績效鑑委員會的建議分別彙整歸類(頁7)。究竟是否要完全依據Kaplan與Norton的分類方式來建構這些評量指標,應該是見仁見智的問題,不過,既然『評鑑辦法』已經將評鑑項目侷限在五大項(第六條),因此,作者似乎只能將辦法中的四個具體項目與Kaplan與Norton的四個面向硬要湊在一起,因此,就出現評鑑項目位階錯置的可能。

具體而言,「營運目標及營運計畫」(第一項)的位階高於「顧客及專業服務」、「創新及成長」、「財務績效」(­二、三、四項),因此,當兩者並列之際,極有可能發生作者所擔心的重複評鑑[2]的可能(頁6),影響所及,不管是優勢、還是缺點,都會被加以擴大。以「落實全民共享達成率」的三個指標來看,其實是與「顧客及專業服務」高度相關,因此,若非後者指標的四個面向/項目仍然稍嫌不足,再不然,就是前後指標之間的關係有待進一步釐清、以及重新分類(collapsed)。

我們以為,在草擬BSC之前,或可先找出兩廳院的定位(identity),接著是根據其責任(responsibilities),擬定相關的策略(strategies)、或是目標(objectives)[3],進而才有具體的作為(measures)、指標(indicators)、或是標準/設定值(standards)。譬如說,我們可以試著從『國立中正文化中心設置條例』、或是政府的文化/教育政策去爬梳,在「國家級表演藝術中心」的定位下(第一條),如果「提升國家文化藝術形象」、「創造國際競爭優勢」、「推廣表演藝術及社會藝術教育活動」、以及「提升國民文化生活水準」(第一條)是兩廳院的責任的話,而其五項業務(第三條)是隨之而來的策略,那麼,每年的工作計畫/願景[4]就是具體的目標[5],而每年的營運/工作目標[6]可以視為實質的指標。

將這些由抽象到具體的判準(criteria)與作者所設計的BSC相互比較(頁15),我們可以看到,除了說位階最高的「國家級表演藝術中心」被拿來和其下位階的項目相同並論以外,「推廣表演藝術及社會藝術教育活動」卻不見了,相對地,卻加了二項不知由何而來的「國外與國內營運優勢」[7]、以及「落實全民共享」。作者或許可以說,BSC的衡量指標大致上是由年度營運目標而來,譬如說三個「國人創新自製節目」項目、提高會員/觀眾人數、或是建立資料庫[8];然而,有些工作目標卻沒有出現任何評鑑項目,譬如開發週邊業務項目。

如果我們認為Kaplan與Norton的四個面向構面是可以全盤接受的話,除了說顧客及專業服務、創新及成長、以及財務績效以外,作者所謂的「內部構面」(頁6)卻在BSC上面消聲匿跡,顯然地,是被「營運目標及營運計畫」取代了(頁8)。作者當然可以選擇自認為有必要的面向來加以評鑑,不過,必須有所說明;問題是,當作者與參加諮詢會議的人士都提及兩廳院在組織上的困境,特別是董事長與藝術總監的權責劃分(頁2、54、附件),又建議「加強組織內部的監督評鑑」(頁54),卻為何要將內部組織的評鑑取消、違反BSC設計的內外「平衡」?我們以為,組織架構的病理診斷不下於實質的產出物的品質評判,也就是說,當管理階層無法有效(efficient)提供最有效能(effective)的產品/服務之際,如果加上非營利事業的藉口,評鑑的結果將很難提供組織改造的建議;也就是說,當諮詢委員對於兩廳院的監督不滿意,主張提高財務績效的比重,兩廳院卻以非營利組織反駁,此時,作者所提供的BSC卻依然無法以有效的評鑑制度來打破僵局。

其實,BSC的一大特色就是畫出「策略地圖」(strategic map),也就是描繪因果聯繫關係[9]。當然,根據各個組織的目標不同,對於四大面向的優先順序可能會有不同的描繪(Willett, 2003: 6)[10],而同一個組織在不同的時期,也可能會有不同的策略管理。我們看到作者所模擬的地圖是由財務績效、創新成長、顧客及專業服務、到營運目標及營運計畫,作者的說明(頁10)並不清楚,尤其是為何要將財務績效當作兩廳院策略地圖的基礎,而非創新成長、或是顧客及專業服務?

就組織的層級不同,當然是可以有迥異的BSC;然而,作者所提供的兩廳院、以及國家交響樂團的BSC卻大致雷同,作者必須說明項目調整的理由。另外,作者雖然特別設計了國家交響樂團每場表演的評鑑表(附件五),不過,這些表格如何加總、過戶到BSC,也必須有所說明。

一般而言,要評估指標的好壞,最初淺的標準不外是效度(validity)、以及信度(reliability)。譬如Francis Quinn(Hoehn, n.d.: 1)便提出績效評量的四項標準,也就是量對事情、溝通/定義清楚、一致性、以及建設性使用評量。「平衡計分卡」(balanced scorecard、BSC)的開創者Kaplan與Norton也提供了四項指導原則(Willett, 2003: 4-5),包括由上到下一致性(alignment)運用(也就是所謂的「串聯問題」cascading problem)、透過溝通來貫徹(包括如何結合獎勵機制)、持續的雙軌迴線學習及調整(包括與預算過程整合)、以及領導者/執行長是否將BSC視為管理的一環(包括下屬是否將之當作工作的指導)。

不管是營利、還是非營利組織,對於組織管理的績效評鑑不外分為自我評量技術、以及評量指數的建構(Hoehn, n.d.);不過,兩者並非相互排斥,以作者在本研究案中所採取的BSC架構來看,雖然立意是嘗試著提供較為具體的評量指標,卻也可以由被評鑑者作為自我評量來用,以便作為績效管理的工具(Willett, 2003)。因此,如果平衡計分卡只是被當作是用來作為單向監督的利器,被監督的單位勢必加以排拒,此時,下屬更可能將定期的自我BSC評量當作例行公事。

 

參考文獻

Bukh, Per Nikolaj.  2005.  “Re-examing the Cause-and-Effect Principle of the Balanced Scorecard.”(pdf.)

Hohen, William K. n.d.  “Managing Organizational Performance: Linking the Balanced Scorecard to a Process Improvement Technique.” (pdf.)

Huang, Shu-Hsin, et al.  2004.  “Using a Balanced Scorecard to Improve the Performance of an Emergency Department.”  Nursing Economics, Vol. 22, No. 3, pp. 140-46.

Kettunen, Juha.  2004.  “The Strategic Evaluation of Regional Development in Higher Education.”  Assessment and Evaluation in Higher Education, Vol. 29, No. 3, pp. 357-68.

Willett, Roger.  2003.  “Establishing and Assessing Criteria for Judgment of Effectiveness of the Balanced Scorecard in a Large Australian Local Government Authority.” (pdf.)

Zingales, F., and K. Hockerts.  2003.  “Balanced Scorecard and Sustainability: Examples from Literature and Practice.” Working Paper, Center for the Management of Environmental Resources. (pdf.)


 
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[1] 除了評鑑制度的對照表(頁5-6),作者雖然表示會將相關資料列為附錄(頁3),可惜,報告中卻付諸闕如。

[2] 如果用統計上的名詞來做比喻,就是「線性重疊」(multicolinearity)。

[3] 或稱為strategic themes、strategic goals、strategic objectives。

[4] 以2005年為例,兩廳院的遠景包括「更為國際化的節目規劃與製作」、「更優惠的套票、更完美的會員服務」、以及「更貼近民眾的兩廳院」;見http://www.ntch.edu.tw/about/default.asp?CatID=3

[5] 作者加上中程營運計畫,因此又有「亞洲第一、世界一流」的營運目標(頁11)。

[6] 以2005年為例,見http://www.ntch.edu.tw/about/default.asp?CatID=44

[7] 其實,作者又另外將「創作【造】國際競爭優勢」與「提升國家【國民】文化藝術【生活】形象【水準】」合併為一項,無形中,將兩者的比重各淡化了一半。

[8] 其實,只見「表演資料庫建置(數位化進度)」,人力部分卻不見了,究竟是已經完成了(那麼,為何會放在該年度的營運目標?)、忘了、還是故意隱惡揚善?

[9] 譬如Zingales與Hockerts(2003: 3、11)。當然,也有人表示懷疑,見Bukh(2005)。

[10] 當然,也有可能是齊頭並進的,譬如Zingales與Hockerts(2003: 7)。

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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