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自然法則 第二講~人與環境之對話 1章4節21 都巿更新事業計畫相關程序

文 / 楊春吉(故鄉)
【台灣法律網】


自然法則 第二講~人與環境之對話

第一章 土地正義

第四節 自然法則於土地正義之應用

貳、自然法則於土地正義之應用

五、從土地正義多元涵義,看土地正義相關案例及法制

(五)目前現行都市更新條例之淺析
~從土地正義多元涵義角度出發

(3)從土地正義多元涵義,看都市更靳條例等法制

D.都市更新事業計畫與土地正義多元涵義

(A)都巿更新事業計畫相關程序

按都市更新條例第32條、第33條分?規定「都市更新事業計畫由實施者擬訂,送由當地直轄巿、縣(巿)主管機關審議通過後核定發布實施;其屬中央主管機關依第七條第二項或第八條規定劃定或變更之更新地區辦理之都市更新事業,得逕送中央主管機關審議通過後核定發布實施。並即公告三十日及通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人;變更時,亦同。擬訂或變更都市更新事業計畫期間,應舉辦公聽會,聽取民眾意見。都市更新事業計畫擬訂或變更後,送各級主管機關審議前,應於各該直轄市、縣(市)政府或鄉(鎮、市)公所公開展覽三十日,並舉辦公聽會;實施者已取得更新單元內全體私有土地及私有合法建築物所有權人同意者,公開展覽期間得縮短為十五日。前二項公開展覽、公聽會之日期及地點,應登報周知,並通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人;任何人民或團體得於公開展覽期間內,以書面載明姓名或名稱及地址,向各級主管機關提出意見,由各級主管機關予以參考審議。經各級主管機關審議修正者,免再公開展覽。依第七條規定劃定或變更之都市更新地區或採整建、維護方式辦理之更新單元,實施者已取得更新單元內全體私有土地及私有合法建築物所有權人之同意者,於擬訂或變更都市更新事業計畫時,得免舉辦公開展覽及公聽會,不受前三項規定之限制。都市更新事業計畫擬訂或變更後,與事業概要內容不同者,免再辦理事業概要之變更。」「各級主管機關依前條規定核定發布實施都市更新事業計畫前,除有下列情形之一者外,應舉行聽證;各級主管機關應斟酌聽證紀錄,並說明採納或不採納之理由作成核定:一、於計畫核定前已無爭議。二、依第四條第一項第二款或第三款以整建或維護方式處理,經更新單元內全體土地及合法建築物所有權人同意。三、符合第三十四條第二款或第三款之情形。四、依第四十三條第一項但書後段以協議合建或其他方式實施,經更新單元內全體土地及合法建築物所有權人同意。(第2項)不服依前項經聽證作成之行政處分者,其行政救濟程序,免除訴願及其先行程序。」。

又都市更新條例第34條也規定「都市更新事業計畫之變更,得採下列簡化作業程序辦理:一、有下列情形之一而辦理變更者,免依第三十二條規定辦理公聽會及公開展覽:(一)依第四條第一項第二款或第三款以整建或維護方式處理,經更新單元內全體私有土地及私有合法建築物所有權人同意。(二)依第四十三條第一項本文以權利變換方式實施,無第六十條之情形,且經更新單元內全體私有土地及私有合法建築物所有權人同意。(三)依第四十三條第一項但書後段以協議合建或其他方式實施,經更新單元內全體土地及合法建築物所有權人同意。二、有下列情形之一而辦理變更者,免依第三十二條規定舉辦公聽會、公開展覽及審議:(一)第三十六條第一項第二款實施者之變更,於依第三十七條規定徵求
同意,並經原實施者與新實施者辦理公證。(二)第三十六條第一項第十二款至第十五款、第十八款、第二十款及第 二十一款所定事項之變更,經更新單元內全體土地及合法建築物所有權人同意。但第十三款之變更以不減損其他受拆遷安置戶之權益為限。三、第三十六條第一項第七款至第十款所定事項之變更,經各級主管機關認定不影響原核定之都市更新事業計畫者,或第三十六條第二項應敘明事項之變更,免依第三十二條規定舉辦公聽會、公開展覽及依第三十七條規定徵求同意。」。

即依前揭規定,目前現行都市更新條例,除有都巿更新條例第34條「所定簡化作業程序」及「免依都巿更新條例第32條規定辦理公聽會、公開閱覽及審議」外,設有如下之程序:

a.擬訂或變更都市更新事業計畫期間,應舉辦公聽會,聽取民眾意見。

b.擬訂或變更都市更新事業計畫後,送各級主管機關審議前,應於各該直轄市、縣(市)政府或鄉(鎮、市)公所公開展覽三十日(實施者已取得更新單元?全體私有士地及私法合法建築物所有權人同意者,公開展覽期間得縮短的十五日),並舉辦公聽會。

c 前開公開展覽、公聽會之日期及地點,應登報周知,並通知更新單元內範圍?土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人;任何人民或團體得於公開展覽期間?,以書面載明姓名或名稱及住址,向各級主管機關予以?考審議(經各級主管機關審議修正者,免再公開展覽)。

d.依都市更新條例第7條規定劃定或變更之都市更新地區或採整建、維護方式辦理之更新單元,實施者已取得更新單元?全體私有土地及私有合法建築物所有權人之同意者,於擬訂或變更都市更新事業計畫時,得免舉辦公開展覽及公聽會。

e.各級主管機關依都市更新條例第32條現定核定發布實施都市更新事業計畫前,除有「於計畫核定前已無爭議」或「依都巿更新條例第4條第1項第2款或第3款以整建或維護方式處理,經更新單元內全體土地及合法建築物所有權人同意」或「符合都巿更新條例第34條第2款或第3款之情形」或「依都市更新條例第43條第1項但書後段以協議合建或其他方式實施,經更新單元全體土地及合法建築物所有權人同意」情形之一者外,應與舉行聽證;各級主管機關應?酌聽證紀錄,並說明採納或不採納之理由作成核定;不服前開經聽證作成之行政處分者,其行政救濟程序,免除訴願及其先行程序。

從以上規定,再加上都市更新條例施行細財第14條:「依本條例第二十二條第四項或第三十二條第一項辦理公告時,各級主管機關應將公告日期及地點刊登當地政府公報或新聞紙三日,並張貼於當地村(里)辦公處之公告牌及各該主管機關設置之專門網頁周知。」及第15條:「依本條例第二十二條第四項或第三十二條第一項所為之通知,應連同已核准或核定之事業概要或計畫送達更新單元內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人。前項應送達之資料,得以書面製作、光碟片或其他裝置設備儲存。」之規定,可謂程序上相當嚴謹,但為何仍有「公聽會、聽證流於形式」「紀錄不確實或不實」「資訊不對等」等情事或質疑?

就此,本文認為為杜絕前開公聽會或聽證流於形式等情事或質疑,應基於「土地正義多元涵義中的?與正義、理性思辯空間及對話機制之?涵」及「人民財產權、訴訟權及表意自由之保障」,應就「公聽會、聽證之舉辦程序」「紀錄應紀錄事項、內容及方式」「公聽會、聽證之錄音錄影」「公聽會、聽證之理性思辯空間及理性和諧對話機制」等事項,在釋字第443號解釋所揭示之層級化保留下,予以明定,杜絕糾紛。

(B)都巿更新事業計畫之審議與參與正義

a.審議委員會之組成

有關審議委員會之組成,係規定在都市更新條例第29條:「各級主管機關為審議事業概要、都市更新事業計畫、權利變換計畫及處理實施者與相關權利人有關爭議,應分別遴聘(派)學者、專家、社會公正人士及相關機關(構)代表,以合議制及公開方式辦理之,其中專家學者及民間團體代表不得少於二分之一,任一性別比例不得少於三分之一。各級主管機關依前項規定辦理審議或處理爭議,必要時,並得委託專業團體或機構協助作技術性之諮商。第一項審議會之職掌、組成、利益迴避等相關事項之辦法,由中央主管機關定之。」及各級都市更新及爭議處理審議會設置辦法第3條:「本會置委員十七人至二十七人,其中一人為召集人,由各級主管機關首長或其指派人員兼任,一人或二人為副召集人,由各級主管機關首長指派人員兼任;其餘委員,由各級主管機關就下列人員聘(派)兼之:一、主管業務及有關機關(單位)之代表。二、具有都市計畫、建築、景觀、社會、法律、交通、財務、土地開發、估價、地政或其他相關專門學識經驗之專家學者。三、關注都市更新事務之民間相關團體代表或社會公正人士。前項第二款及第三款委員,不得少於委員總數二分之一。本會任一性別委員,不得少於委員總數三分之一。」。

從以上規定觀之,似乎為常見之規定,但因為專家學者及民間團體代表,只規定合計人數不得低於二分之一,主管業務及有關機關(代表)仍可能高達二分之一(實務常見),恐生合法利害闕係人之不信任,影響對審議公正之質疑。

而且專家學者及民間團體代表委員之聘任程序及方式,規定的太簡陋,巳經接近完全由各縣(市)主管機關去掌握,難免生合法利害關係人之不信任及質疑(例如人民常見官商勾結之事實,因而有廣泛官商會勾結之聯想及猜測)。

此種因決策結構不正義所生質疑,本文認為得基於?與正義之?涵及人民財產權、表意自由之程序保障,在都市更新條例中明定「由中央主管機關建立委員名單資料庫」及「委員產生方式及程序」,並將專家學者及民間團體代表之合計人數,提高到五分之三,使決策結構較傾向正義之方向,提高合法利害關係人對審議之信任,減少糾紛,使都市更新更順暢。

b.與案情有關之人民或團體代表之?與

此部分,是規定在都市更新條例施行細則第16條:「各級主管機關辦理審議事業概要、都市更新事業計畫、權利變換計畫及處理實施者與相關權利人有關爭議時,與案情有關之人民或團體代表得列席陳述意見。」及各級都市更新及爭議處理審議會設置辦法第10條:「本會開會時,得邀請與案情有關之人民或團體代表列席陳述意見,並於陳述意見完畢後退席。」。

從以上規定,可知與案情有關之人民或團體代表,是可主動列席陳述意見的,而審議委員會也得邀請之。

此部分之程序保障,已經足夠,本文就不加以補充。


c.審議委員會之主席

此項,規定於各級都市更新及爭議處理審議會設置辦第6條:「本會會議由召集人召集,並為會議主席;召集人不克出席會議時,由副召集人一人代理主席;副召集人亦不克出席時,由出席委員互推一人代理主席。本會委員應親自出席會議。但第三條第一項第一款之委員,因故不能親自出席時,得指派代表出席,並參與會議發言及表決。」。

這樣的規定,也是常見之規定,但主席如由委員互推任之,自更能增進合法利害關係人對審議之信任,降低決策過程不公正情事之發生機率,促進?與正義,吏加保障人民財產權之程序權及實質權。

d.審議委員會之決議

此部分,規定在各級都市更新及爭議處理審議會設置辦法第7條:「本會會議應有全體委員過半數出席始得開會;出席委員過半數之同意始得決議;可否同數時,由主席裁決之。前項委員應出席人數之計算方式,應扣除依第八條規定迴避之委員人數,作為委員總數之基準。」。

此種規定,也是常見之規定,但如能提高至「全體委員達五分之三出席始得開會,出席委員達五分之三始得決議」,自更能增進合法利害闕係人對審議之信任,降低決策不公正、不完整之發生機率,促進?與正義,更加保障人民財產之程序權。

e.其他:會議之程序、過程之錄音錄影等

至委員之迴避?任期,及審議相關資訊之提供,則分?規定於各級都市更新及爭議處理審議會設置辦法第8條:「委員之迴避,依行政程序法第三十二條及第三十三條規定辦理。」、第4條:「本會委員任期一年,期滿得續(派)兼之。但代表機關出任者,應隨其本職進退。前條第一項第二款及第三款委員,續聘以連續三次為限,且每次改聘不得超過該等委員人數二分之一。委員出缺時,應予補聘;補聘委員之任期至原委員任期屆滿之日為止。」、第12條「本會委員名單、會議議程及會議紀錄等相關資訊,各級主管機關應公開於網際網路。」。

在此等方面上之規定,在參與正義及人民財產權之保障上,已經足夠,本文不予以補充。

但與「消除決策過程不透明,促進參與正義,更加保障人民財產權及表意自由」息息相關之會議程序、會議紀錄事項與方式、表決方式、會議過程之錄音錄影、理性思辯空間及理性和諧對話機制等?容,則闕如,實有必要,在釋字第443號解釋所揭示之層級化保留下,明定之。


(C)都市更新事業計畫應表明事項與反向適當滋養等

都市更新條例第36條:「都市更新事業計畫應視其實際情形,表明下列事項:一、計畫地區範圍。二、實施者。三、現況分析。四、計畫目標。五、與都市計畫之關係。六、處理方式及其區段劃分。七、區內公共設施興修或改善計畫,含配置之設計圖說。八、整建或維護區段內建築物改建、修建、維護或充實設備之標準及設計圖說。九、重建區段之土地使用計畫,含建築物配置及設計圖說。十、都市設計或景觀計畫。十一、文化資產、都市計畫表明應予保存或有保存價值建築之保存或維護計畫。十二、實施方式及有關費用分擔。十三、拆遷安置計畫。十四、財務計畫。十五、實施進度。十六、效益評估。十七、申請獎勵項目及額度。十八、權利變換之分配及選配原則。其原所有權人分配之比率可確定者,其分配比率。十九、公有財產之處理方式及更新後之分配使用原則。二十、實施風險控管方案。二十一、維護管理及保固事項。二十二、相關單位配合辦理事項。二十三、其他應加表明之事項。實施者為都市更新事業機構,其都市更新事業計畫報核當時之資本總額或實收資本額、負責人、營業項目及實績等,應於前項第二款敘明之。都市更新事業計畫以重建方式處理者,第一項第二十款實施風險控管方案,依下列方式之一辦理:一、不動產開發信託。二、資金信託。三、續建機制。四、同業連帶擔保。五、商業團體辦理連帶保證協定。六、其他經主管機關同意或審議通過之方式。」,為都市更新事業計畫應表明事項之規定。

其中,雖有區內公共設施之興修或改善、文化資產之保存與維護等公共利益之考量,並思及個案上權利變?之分配及選配原則等分配正義問題,惟並未明示環境承受力(環境承載力)之衡量、理性思辯空間、對話機制、公共設施與容積獎勵之平衡及反向適當滋養等事項,但在第23款,則規定「其他應加表明之事項」。

各級主管機關,自得在禁止不當聯結原則下,思考將前揭事項,列為應表明之事項。

(D)其他

都市更新條例第37條有關擬訂或變更都市更新事業計畫報核時,應經一定比率之規定,也應注意。

此部分,也如同都巿更新條例第22條一樣,欠缺都市更新同意書應約定及不得約定」及其法律敦果。

而此約定及不得約定事項之內容,自得以土地正義11項多元涵義加以補充,充分保障人民都市更新同意權之程序權及實質權。

另外,都市更新條例第37條第3項明定,除有民法第88條、第89條、第92條規定情事或雙方合意撤銷者外,以都市更新事業計畫公開展覽期滿時為準。所有權人對於公開展覽之計畫所載更新後分配之權利價值比率或分配比率低於出具同意書時者,得於公開展覽期滿前,撤銷其同意,值得贊同。
(待續)

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Double House共享經濟工作坊召集人、Double House買賣租賃聯盟主席(暨創辦人)、定豐地產開發有限公司專業顧問、個人理財專業顧問、古月吉力工作室負責人、房產公司C.E.0、榕樹學堂副執行長兼講師、故鄉法律網/故鄉法律專欄(http://gs803501.pixnet.net /blog)版主、採購專業人員師資資料庫受推薦講師、社區大學講師、104講師中心講師、台灣教育網講師、台灣法律網專欄作者、法律演講(請洽0916082728楊講師)
作品:
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