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論地方立法機關預算審議之決議效力(一)

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


本篇全名為「論地方立法機關預算審議之決議效力-以主決議與附加決議為例」(作者:陳朝建*、黃碧吟**),囿於部落格每篇文字限制,將分成幾個段落連續登載......

壹、前言

  「看守人民荷包」、「緊盯政府財政」是立法機關的主要任務,其重要性並不亞於法案之審查。實際上,預算案之所以需經立法機關審議,係源自於權力分立與制衡的基本理念,目的乃為防止行政機關濫權。

  謹以我國地方立法機關審議預算為例,有關預算案之提出期限、審查程序、審議原則、審議期限,甚或未能如期完成審議等補救措施等,儘管已有地方制度法、預算法令,甚或各該地方議會或代表會之議事規則加以明文規範,惟整體而言,相關建制仍不夠完備[1];加諸實務運作上,地方立法機關又常藉由預算審議權之優勢地位,作成違法或不當之決議,產生諸多爭議、有待解決。因此,單就地方立法機關所作成之決議型態與效力而言,即有加以探討釐清之必要;基此,本文將以「論地方立法機關預算審議之決議效力-以主決議與附加決議為例」為題,分析上開相關問題爭點並試圖提出解決之道。

  整體而言,預算案乃是國家將其年度計畫以財務數字化方式呈現的經費收支說明書。蓋預算是由行政機關彙整政府總預算案後,向立法部門提案,立法部門即依一定程序進行讀會審查,並於議決之後,咨請行政部門公布。也就是說,行政機關所擬具的預算案經由代表民意的立法機關審查通過後,始得成為行政機關得以動用的財源;由此可知,預算審議自屬立法機關的重要權力,不僅涉及行政與立法機關(即:府會關係)之間資源配置的角力問題,更是政黨與利益團體從事資源競爭的權力場域,所以說,立法機關審議預算的過程,亦得因此稱為「預算政治」、「壓力政治」之實踐[2]。


貳、研究動機與目的

  揆諸地方制度法第三十五條至第四十二條之規定,實則已就地方行政機關提出預算案之期限、地方立法機關審議預算案之期限、相關的審議原則與決議效力,以及地方行政機關如何提出預算案之覆議案等事項予以明文規範[3],惟自地方制度法公布施行以來,地方立法機關審議預算時,地方議會議員或代表或基於個人政治目的,以預算審議為政治鬥爭之手段,或以預算之審議通過作為利益交換之條件,或另作成需再經立法機關同意通過,始得動支之附帶決議,迭有發生與相關法令規定不符之情事。

  例如,地方制度法施行當年,苗栗縣竹南鎮民代表會審議八十八年下半年及八十九年度總預算案時,即作成「社區各項補助款及建設經費需本會同意後,始得勻支」等四項附帶決議;又如金門縣議會審議九十二年度附屬單位預算金門酒廠專兼任董監事酬勞時,亦三讀修正通過「人事費用董事會除董事長外,其餘保留(董監事應儘速於近期內任用專業人員)」等決議,滋生諸多爭議。實際上,類此爭議問題(尤其是預算審議之主決議、附加條件或期限,以及附帶決議之爭議),迄今依然相當普遍[4]。

  整體而言,本文即鑑於地方立法機關預算審議權有其一定程度之重要性,惟相關爭議卻依然不斷發生、有待解決,故擬以地方立法機關預算審議權之相關爭點,如:預算審議之期限及程序、預算審議之原則及覆議案之提出等相關議題進行研析,輔以實務案例之檢討,藉以釐清預算審議之決議效力問題,此即本文的研究動機與目的。


參、地方預算審議之期限及程序

  我國地方政府體制的設計,係採取「權力分立制」的架構(類似中央政府體制的總統制)[5],亦即地方行政機關首長-直轄市長、縣市長、鄉鎮市長,與地方立法機關成員-直轄市議員、縣市議員、鄉鎮市民代表,均分別由住民選舉產生,其權力基礎均源自於地方居民,而同具有民主正當性(legitimacy)。

  重要的是,地方行政機關與地方立法機關的互動關係更是地方自治的樞紐,通常從府會互動關係情形即足以窺知地方的政治結構、經濟資源配置的問題爭點。尤其是,地方府會關係如運作失衡呈現「分裂政府」(divided government)結構時,就很容易引爆彼此之間的緊張衝突局面,或導致地方立法機關蓄意杯葛,癱瘓議事程序之進行,進而非理性審議預算案,甚或造成預算案無法通過或違法決議,而形成地方行政機關缺乏適法經費推動政務之窘境[6]。正因為如此,預算審議期間似可作為檢驗地方府會關係密切發展或決裂最佳指標,相關實務案例亦時有所聞,自有加以理解之必要。

一、地方預算案之審議期限

  依地方制度法第四十條第一項規定:「直轄市總預算案,直轄市政府應於會計年度開始三個月前送達直轄市議會;縣(市)、鄉(鎮、市)總預算案,縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所應於會計年度開始二個月前送達縣(市)議會、鄉(鎮、市)民代表會。直轄市議會、縣(市)議會、鄉(鎮、市)民代表會應於會計年度開始一個月前審議完成,並於會計年度開始十五日前由直轄市政府、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所發布之。」

  由上開規定可知,直轄市議會審議預算案之法定期間固然有二個月,而縣市議會、鄉鎮市民代表會之預算審議期間則僅有一個月而已。加諸,預算案係由地方行政機關依預算法令規定編列,其又能充分掌握預算籌劃、編製之知識與資訊,因此在預算審議過程中,又占有極大的優勢地位,而有「行政機關權限超越議會機關模式」的雛型[7]。不僅如此,地方議會議員或代表如未具備相當之專業知識者,則在上開法定期限「限期審查」的壓力下,要如何以有限的人力與精神對全由行政部門所編製預算案進行審查工作,誠非屬易事[8]。

二、地方預算案之審議程序

  按預算法第九十六條所指,目前地方政府預算審議程序係準用預算法之規定,即應比照(或「類推適用」)中央政府總預算案之審議程序為之,儘管未必皆與中央政府總預算之審議程序相同。

  在此,本文擬以中央政府總預算審議程序為例,同步作為地方預算審議程序的對照說明。蓋依憲法第五十九條之規定,行政院應將年度預算案提出於立法院審議;憲法第五十八條第二項復規定,應行提出於立法院之預算案及其他重要事項,提出於行政院會議議決之;且憲法第六十三條另規定,立法院有議決預算案之權,並由總統公布施行(憲法第三十七條規定參照)。實際上,預算案交付立法機關審查後,整個政府預算案的審議程序,約略是[9]:

  (一)「施政報告並備質詢」,亦即行政院須在會計年度開始前四個月前提出立法院審議(預算法第四十六條規定參照);立法院審議總預算時,由行政院長、主計長列席,分別報告施政計劃及歲入、歲出預算編製之經過。立法委員得就施政計劃及關於計劃及預算上一般重要事項提出質詢,但有關秘密之預算質詢則以秘密會議行之(預算法第四十八條規定參照)。同理,另依據地方制度法第四十條、第四十一條、第四十八條、第四十九條等條規定,地方議會或代表會審議地方政府總預算時,地方行政首長亦應對立法機關報告其施政計劃及歲入、歲出預算編製之經過,並備質詢。

  (二)「分組審查」,蓋總預算交付審查後,則由預算及決策委員會召集全院各委員會聯席會議,依十二組決定分組審查辦法及審查日程,此係立法院共有十二個專業常設委員會之故。舉例來說,國防委員會審查國防部主管的預算案、教育及文化委員會則審查教育部及文建會主管之預算案;當然,預算審查時皆由預算及決算委員會會同各有關委員會委員共同審查,並由各別的專業常設委員會之召集委員擔任主席。然值得注意的是,就地方政府總預算案的審議程序而言,各該直轄市、縣市或鄉鎮市卻未必皆踐行此項「分組審查」的程序[10]。

  (三)「綜合整理」,當預算經由分組審查完畢後,則由各委員會之召集委員,將審查結果以書面提報給預算及決算委員會會議彙整之;嗣後並草擬書面總報告,俾以提交至全院各委員會聯席會議審查之。但預算及決算委員會,若發現或主張各分組意見有違背預算法令之處,亦得由其召集相關委員會舉行聯席審查。實際上的情形是,誠如前述,由於各該直轄市、縣市或鄉鎮市卻未必皆踐行「分組審查」的程序,因此地方議會或代表會是否亦有「綜合整理」的程序,則無法一概而論。

  (四)「聯席會議審查」,承上所述,係由預算及決算委員會召集舉行全院各委員會之聯席會議,並由各委員會之召集委員就審查法案提出報告,嗣後聯席會議審查通過各分組審查結果之書面總報告。在此,就各該直轄市、縣市或鄉鎮市的實務經驗而言,此處的「聯席會議審查」程序可謂幾近於「省略不用」,而另逕以「大會議決」(即「大會的三讀議決程序」)替代的。

  (五)「院會議決」,全院各委員會聯席會議審查完竣後,即提請院會議決,並由預算及決算委員會召集委員出席報告。同時,依據預算法第五十一條之規定,總預算案之審議,本應於會計年度開始前一個月由立法院議決之。但必需補充說明的是,此處的「院會議決」在地方議會或代表會的審議程序部分,則通常稱為「大會議決」(或「大會的三讀議決程序」)。

  (六)「預算公布」,另依預算法第五十一條規定,中央政府總預算案在議決通過後,須於會計年度開始前十五日前(目前即十二月十五日以前)由總統公布之;但預算中如有應守秘密部分,則不予公布。就地方制度法規定而言,也是如此。亦即,地方政府總預算案在地方議會或代表會大會議決通過後,亦應於會計年度開始前十五日前由地方行政機關依法公布施行之。

  無論是中央行政機關抑或地方行政機關,如對於各該立法機關審議通過之預算案,如因額度變動過大或是刪除額度過多導致窒礙難行者,均得依法移請各該立法機關請求覆議。另值得注意的是,若預算案未能如期完成審議者,亦有所謂「暫定預算」的補救措施。例如,預算法第五十四條、地方制度法第四十條等即規定,總預算審議如有未能如期完成審議者,則各該行政機關預算之執行,仍可依下列規定為之,即收入部分暫依上年度標準及實際發生數,覈實收入;支出部分,新興資本支出及新增科目,須俟本年度預算完成審議程序始得動支,至於新興資本支出及新增科目以外之科目仍得依已獲授權之原訂計劃或上年度執行數,覈實動支;履行其他法定義務之收支,仍可照常收支;又因應前三款收支調度需要之債務舉借,仍可覈實辦理。

(待續)

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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