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【新聞疑義664】美牛擴大進口與不擴大之間

文 / 楊春吉(故鄉)
【台灣法律網】


【新聞】

馬英九總統昨天接見來訪的美國在台協會(AIT)理事主席薄瑞光時,主動針對美國牛肉進口爭議表示,台灣了解美國非常關心此一議題,台灣的新內閣已經組成,將於二月六日交接,未來新內閣將以新的作法,認真與美方就此事交換意見。新閣揆陳冲也表示,馬總統已和他通過電話說明相關情況,新的農委會主委陳保基是這方面的專家,未來農委會會與衛生署及將成立的消費者保護處參考國際規範,各秉持專業研究,並完成初步結論。馬政府曾於二○○九年十月底開放美國帶骨牛、牛絞肉及內臟製品進口,當時全國譁然,消保團體抗議,連當時的衛生署長楊志良都公開表示失望。其後政府高層滅火,國安會秘書長蘇起請辭,立院更修法力阻美國牛絞肉及內臟進口,衛署更訂出「三管五卡」措施,風波才暫平息。後來美牛又被驗出含瘦肉精,衛生署下令禁止進口,美方遂以暫緩TIFA協商表示抗議,並向台灣施壓,要求放寬對美牛進口的限制,但一直沒有下文。美牛能否擴大進口成為台美關係的變數。對於馬英九昨天的談話,府方人士解釋,馬英九在會談中並未做出任何承諾,但政府了解處理美牛問題是不可迴避的議題,新內閣上路後將以「國民健康」與「國際關係」並重的原則,積極展開溝通。上月廿九日來台訪問的薄瑞光,在拜會立法院及外交部時數度表示,重啟「台美貿易暨投資架構協定(TIFA)」協商的障礙,就是台灣對美國牛肉的進口限制,明言希望台灣能儘早尋求解決之道。昨天馬英九接見薄瑞光時,便主動表示,台灣當然很希望今年內TIFA復談能有所進展,而我方也知道美國對牛肉問題非常關切;台灣新內閣已完成改組,新閣員會有新作法,很快會與美方交換意見。府方人士會後進一步解釋,上述談話意在說明我方將積極處理美牛爭議的立場。 府方人士強調,處理美國牛肉問題絕對沒有時間表,在新內閣就任後,政府相關部會將同時展開與國內民眾、國會及美國政府的溝通協商,聽取民眾及專家意見,在保護國人權益前提下,尋求台美共識。對於美方是否給予很大的壓力?陳冲昨天在立法院也說,任何談判一定都有壓力,如果沒有壓力,就沒有談判的必要(中國時報101年2月2日報導:國民健康與國際關係並重 美牛過招 馬:新閣有新作法)。

【疑義】

一、基於人民身心健康權,我國應慎重處理「美牛進口」問題

按已具國內法地位而且優先於其他法律而適用(註一)之經濟社會文化權利國際公約第12條:「一本公約締約國確認人人有權享受可能達到之最高標準之身體與精神健康。二本公約締約國為求充分實現此種權利所採取之步驟,應包括為達成下列目的所必要之措施:(一)設法減低死產率及嬰兒死亡率,並促進兒童之健康發育;(二)改良環境及工業衛生之所有方面;(三)預防、療治及撲滅各種傳染病、風土病、職業病及其他疾病;(四)創造環境,確保人人患病時均能享受醫藥服務與醫藥護理。」所明定之「身心健康權」,是一項全部包含在內的權利,也包含決定健康的基本因素(如享有適當的衛生條件、充足的安全食物),而且是權利也是自由(自由包括掌握自己健康和身體的權利,包括性和生育上的自由【註二】,以及不受干擾的權利),而其實現,乃要求「為全面實現健康權採取適當的法律、行政、預算、司法、促進及其他措施」(註三)。

而美牛確實有「瘦肉精」等影響人民身體健康之虞,我國基於人民身心健康權,自應慎重處理「美牛進口」之問題,而非為「維護國際關係」及「確保消費者的需求」而「犧牲人民身心健康權」。

二、消費者的需求(取得足夠食物權)亦應考量

按取得足夠食物權,係源自於已具國內法地位而且優先於其他法律而適用之經濟社會文化權利國際公約第11條第1款:「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度,包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現,同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」中的「適當生活水準」,其實現,當每個男子、女子、兒童,單獨或同他人一道在任何時候都具備取得足夠食物的實際和經濟條件或獲取食物的手段時,取得足夠食物的權利就實現了,所以取得足夠食物的權利不應作狹義或限制性解釋(註四),應包括「適足性」概念以及「持久性」概念,而「持久性」概念,指的是今世後代都能取得食物,涵蓋長期提供和獲取的概念(註五),是基於取得足夠食物權,對於農業用地應予適當保存,而非任由農村重劃變相,嚴重侵蝕優良農業用地,而使得今世後代無法取得食物。

又取得足夠食物的權利的核心內容的含義是:食物在數量和質量上都足以滿足個人的飲食需求,無有害物質,並在某一文化中可以接受;此類食物可以可持續、不妨礙其他人權的享受的方式獲取(註六)。

是「美牛」即屬部分人民需求,基於取得足夠食物權,其在數量和質量上,我國自應該足以滿足個人此項飲食需求,所以也不能為「確保人民身心健康權」而「犧牲人民取得足夠食物權」。

三、美國也有「國際合作」需求

另「取得足夠食物權」及「身心健康權」也著重於「國際間之互助合作」,此參經濟、社會、文化權利委員會第12號一般性意見:「38. 按照《聯合國憲章》,各國負有共同和單獨的責任,在緊急情況下合作提供救災和人道主義援助,包括對難民和國內流離失所者的援助。各國應該按照其能力對這項任務作出貢獻。世界糧食計劃署(糧食署)和聯合國難民事務高級專員辦事處(難民署)的作用,尤其是兒童基金會和糧農組織的作用在這一方面特別重要,因此應該予以加強。應該首先向最脆弱的人口提供糧食援助。39. 糧食援助的提供應該盡可能避免不利地影響到當地生産者和當地市場,糧食援助的安排應該推動受益人恢復糧食自給自足。這種援助應該按照預期受益人的需要提供。國際糧食貿易或援助方案中包括的産品對於受援人口必須是安全的,而且必須是文化上可以接受的。40.各聯合國機構在促進實現取得糧食權利方面的作用,包括通過聯合國發展援助框架在國家一級發揮的作用,具有特別重要性。應該保持促進實現取得糧食的權利的協調努力,以便促進所有有關行爲者――包括民間社會所有成員――之間的一致性和配合。糧食組織――糧農組織、糧食署和國際農業發展基金(農發基金)以及聯合國開發計劃署(開發署)、兒童基金會、世界銀行和各區域開發銀行應該在適當尊重其各自職權的條件下利用其各自的專門知識更有效地合作,在國家一級落實取得糧食的權利。41.國際金融機構,尤其是世界貨幣基金組織(貨幣基金組織)和世界銀行,應該更多地注意在其放款政策和信貸協定中並在應付債務危機的國際措施中更多地注意保護取得糧食的權利。應該按照委員會第2號一般性意見第9段在任何結構調整方案中注意確保取得糧食的權利受到保護。」、第14號一般性意見:「38.委員會在第3號一般性意見中,提請注意各締約國有義務採取措施,單獨或通過國際援助和合作,特別是經濟和技術合作,充分實現公約承認的各項權利,如健康權。本著《聯合國憲章》第五十六條、公約的一些具體規定(第十二條、第二條、第一條、第二十二條和第二十三條),和關於初級衛生保健的《阿拉木圖宣言》的精神,締約國應承認國際合作的重要作用,履行它們的承諾,共同和單獨採取行動,充分實現健康權。在這方面,請締約國注意《阿拉木圖宣言》,宣言說在人民健康狀況上存在的嚴重不平等情況,特別是發達國家與發展中國家之間,以及在各國內部,在政治、社會和經濟上都是不能令人接受的,因此是各國的共同關注。39.締約國遵守對第十二條承擔的國際義務,必須尊重在其他國家享有健康權,並根據《聯合國憲章》和適用的國際法,在能夠通過法律或政治手段影響第三方的情況下阻止它們在第三國違反這項權利。締約國應根據資源情況,在可能的情況下爲在其他國家得到基本衛生服務、商品和服務提供便利,並在接到要求時提供必要的援助。締約國應保證,在國際協定中充分注意到健康權,並應爲此考慮制定進一步的法律文書。在締結其他國際協定方面,締約國應採取措施,保證有關文書不會對健康權産生不利影響。同樣,締約國還有義務保證,它們作爲國際組織的成員採取的行動充分考慮到健康權。作爲國際金融機構成員的締約國,如國際貨幣基金組織、世界銀行、各區域開發銀行等,也應在這些機構的借貸政策、信貸協定和國際性措施上發揮影響,加強對保護健康權的重視。40.根據《聯合國憲章》和聯合國大會、世界衛生大會的有關決議,締約國有共同和單獨的責任,在發生緊急情況時,在提供救災和人道主義援助方面進行合作,包括援助難民和國內流離失所者。各國應盡其最大能力爲這項工作作出貢獻。在提供國際醫療援助、分配和管理資源等方面,如安全和潔淨的飲水、食物和醫療物資,以及在財政援助中,應優先考慮人口中最脆弱和邊緣的群體。此外,鑒於有些疾病很容易跨過國家的邊界傳播,國際社會都有責任解決這個問題。經濟發達的締約國有特殊的責任和利益,在這方面幫助較窮的發展中國家。41.締約國在任何時候都不應實施禁運或採取類似措施,限制向另一個國家提供充足的藥品和醫療設備。對這類貨物的限制絕不能用來作爲施加政治和經濟壓力的手段。在這方面,委員會提醒它在第8號一般性意見中在經濟制裁和尊重經濟、社會、文化權利之間的關係問題上闡明的立場。42. 雖然只有國家才能是《公約》的締約國,從而對遵守《公約》負有最終責任,但社會的所有成員――個人,包括衛生專業人員、家庭、地方社區、政府間和非政府組織、公民社會組織,及私營企業部門――在實現健康權方面也都負有責任。因此締約國應爲履行這方面的責任提供一個便利的環境。」自明。

更甚者,第14號一般性意見亦指出各締約國有義務採取措施,單獨或通過國際援助和合作,特別是經濟和技術合作,充分實現公約承認的「身心健康權」等各項權利,而且締約國也必須尊重在其他國家享有健康權;而經濟、社會及文化權利國際公約,截至2009年3月止,共有151個締約國(註七),縱使美國非締約國,也難否認經濟、社會及文化權利國際公約所明定之經濟、社會及文化權利,不具「普世價值」,是美國自應基於「實現普世價值」及「尊重他國人民身心健康權」之由,並考量「國際關係」,透過「國際合作」,以取得「適當的經濟利益」,而非為了取得「更多的經濟利益」,而犧牲「他國人民身心健康權」以及自己的「國際評價」,那就得不償失了(此點亦是我國談判的籌碼)。

四、綜上

我國應基於人民「身心健康權」「取得足夠食物權」以及「國際關係」,慎重處理「美牛進口」問題;但美國也應基於「實現普世價值」及「尊重他國人民身心健康權」之由,並考量「國際關係」,透過「國際合作」,以取得「適當的經濟利益」,而非為了取得「更多的經濟利益」,而犧牲「他國人民身心健康權」以及自己的「國際評價」。


【註解】
註一:實務上,請參臺灣高雄地方法院98年度簡上字第201號民事判決:「按「本公約締約國確認人人有工作之權利,包括人人應有機會憑本人自由選擇或接受之工作謀生之權利,並將採取適當步驟保障之。」,經濟社會文化權利國際公約第6 條第1 項定有明文,而依98年4 月22日總統公布之「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」第2 、4 條規定,兩公約所揭示保障人權之規定具有國內法律之效力,各級政府機關行使其職權,應符合兩公約有關人權保障之規定,避免侵害人權,保護人民不受他人侵害,並應積極促進各項人權之實現,是以法院行使審判職權時,自應遵循、審酌此二公約之規定、精神,甚應優先於國內法律而為適用(施行法第8 條規定施行後2 年內各級政府機關應檢討所主管之法令及行政措施而就不符部分為制( 訂) 定、修正或廢止,其意旨即應具優先性),則有關勞務給付之各契約,其適用、解釋法律自不得違於上開工作權、勞動權之自由選擇和接受工作、有尊嚴之勞動條件等人權內容,並應依此為原有法規範在客觀上應有目的與功能之再出發,且工作權亦為本國憲法保障之基本權利,其內容不僅使勞工有工作之機會,更由於勞動契約之社會化,勞工經由勞務之提供,並得以維持、發展其職業能力,建立群體生活、社會評價,實踐工作價值及保持其人格尊嚴,易言之,勞務不應只保留於經濟層面之評價,其更應擴及於勞工人格權益之保護,故勞務提供亦屬工作權之重要內容,基此意義,勞工在其業務性質上對勞務之提供有特別合理之利益,且雇主無優越而值得保護之利益(如停業、雙方信賴基礎喪失等)時,即應課予並要求雇主踐行其受領勞工勞務之從給付義務,如此始符誠信原則及上開公約有關工作權之保障意旨。」、法務部對「國際公約內國法化的實踐」委託研究報告之對案建議,第5頁以下。學說見解,請參廖福特著,法院應否及如何適用公民與政治權利公約,台灣法學雜誌第163期,2010年11月1日、陳清秀著,兩公約實踐與賦稅人權保障,2011年2月法令月刊。
註二:陳新民大法官在釋字第666號解釋協同意見書:「本號解釋也未有隻字片語提到成年國民的性自主權,對於成年國民的自主性性行為,如果與「營利」有關,是否其受到憲法保障之範圍應有不同?大法官過去的解釋提供饒有意義的探究素材。爰先以性言論與性資訊散佈來與論述:大法官在釋字第六一七號解釋雖然言明性言論的表現與性資訊的流通,涉及社會的風化,不論是否出於營利之目的,皆受到憲法言論及出版自由的保障。但其是否可得以限制,必須符合憲法第二十三條比例原則。本號解釋值得重視之處,乃是憲法第十一條保障的言論與出版自由,即使涉及到「性」,同樣不應是否為營利,都可獲得同樣的憲法保障。而在性行為方面,大法官在釋字第五五四號解釋,更明白宣示:性行為自由與個人之人格有不可分離之關係,故得自主決定是否及與何人發生性行為,惟依憲法第二十二條規定,於不妨礙社會秩序、公共利益之前提下,始受保障。在本號(釋字第五五四號解釋)理由書中,大法官首先肯認:性行為屬於個人人格權之一,故有「性自主」之權利。然而鑑於婚姻與家庭為社會形成與發展基礎,受憲法制度性保障(本院釋字第三六二號解釋、及第五五二號解釋),故得以做為限制性行為自由之依據。在限制依據方面,大法官雖然以憲法第二十二條作為保障性自主之依據,但仍然以比例原則作為有無違憲侵犯此性自主權之依據。易言之,與上述釋字第六一七號解釋的檢驗標準,並無二致。由大法官解釋的「體系正義」(die Systemsgerechtigkeit)而論,由這兩號解釋大概可以導出於本案有關的解釋標準:性自主行為,不論營利與否,皆屬於人格權之範疇;立法者必須在有公共秩序及公共利益的必要情形,方得立法拘束之。但仍受憲法第二十三條之保障。而在限制性自主及性言論行為的「公益需求」方面:這兩號解釋似乎提出明確度各不相同的立論。在釋字第五五四號解釋乃援引憲法婚姻制度的「制度性保障」作為限制性自主的依據,法益位階甚高,內容自然較為清楚明瞭。反而在釋字第六一七號解釋則較為模糊,因為其認為:「釋憲者就立法者關於社會多數共通價值所為之判斷,原則上應與尊重…,除為維護社會多數共通性價值所必要,而得以法律或法律授權訂定之命令,加以限制者外,仍應對少數性文化族群,依其性道德感情與對社會風化之認知而形諸為性言論表現,或性資訊流通,予以保障」。此見解顯然認為儘管社會有「共通的性道德標準與價值判斷」,但為了「保護少數族群的性道德與文化」,似乎立法者便必須尊重此些「少數判斷」乎?而在本號解釋,大法官則未援引釋字第五五四號或第六一七號解釋的往例,檢討系爭條文的「公益需求」何在,只逕自肯定為維護公序良俗及國民健康之故。而援引平等權作為違憲立論,大法官未如往例先論究審查基準,究採寬鬆的「合理審查」標準(例如本院釋字第四四五號、第五七五號、第五七八、五八○號、第五八四號、第五九三號、第六○五號、第六三九號及第六四七號),亦或是採取較嚴格的「中度審查」標準(例如釋字第四九○號、第五六○號、第六一八號、第六二六號、第六四九號),甚至最「嚴格」的審查基準(第三六五號)。解釋理由書(第一段及第三段)雖也約略提出「實質關聯」之用語(且其立論僅是:性交易雙方乃以「共同完成性交易行為」為其本質。見理由書第三段),顯示應採中度審查標準,但卻未有論述其「較嚴格審查」之處何在。故這種作出違反平等權的標準,也不無失之草率。」認為性行為自由與個人之人格有不可分離之關係,與經濟、社會、文化權利委員會第14號一般性意見稱「性自由屬身心健康權」不同。
註三:兩公約施行法第3條規定,適用兩公約規定,應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋,所以有關身心健康權應參照經濟、社會、文化權利委員會第14號一般性意見(http://www.humanrights.moj.gov.tw/public/Attachment/152614212090.pdf)。
註四:兩公約施行法第3條規定,適用兩公約規定,應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋,所以有關取得足夠食物權應參照經濟、社會、文化權利委員會第12號一般性意見(http://www.humanrights.moj.gov.tw/public/Attachment/15261421335.pdf)。
註五:同上。
註六:同上。
註七:http://www.legco.gov.hk/yr97-98/chinese/sec/library/9495rp02c.pdfhttp://www.tahr.org.tw/files/newsletter/201003/002.pdf

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作者簡介
楊春吉(故鄉)
Double House共享經濟工作坊召集人、Double House買賣租賃聯盟主席(暨創辦人)、定豐地產開發有限公司專業顧問、個人理財專業顧問、古月吉力工作室負責人、房產公司C.E.0、榕樹學堂副執行長兼講師、故鄉法律網/故鄉法律專欄(http://gs803501.pixnet.net /blog)版主、採購專業人員師資資料庫受推薦講師、社區大學講師、104講師中心講師、台灣教育網講師、台灣法律網專欄作者、法律演講(請洽0916082728楊講師)
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