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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 憲法行政 > 憲法專欄

司法院釋字第五五○號解釋精義解析

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


大綱
一、釋字第五五○號解釋之重點
二、地方自治制度性保障之範圍
三、中央與地方之協力合作事項
四、結論-制度性保障原則

一、釋字第五五○號解釋之重點

(一)所謂「國家」有推行全民健康保險之作為義務,係兼指「中央」與「地方」而言,中央依據法律使地方分攤保險費之補助,尚非憲法所不許。詳言之,地方自治團體雖受憲法上之制度保障,且其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項,固有法律保留原則之適用,但於不侵害其自主權核心領域之限度內,基於國家整體施政之需要,對地方負有協力義務之全民健康保險事項,中央依據法律使地方分擔保險費之補助,尚非憲法所不許。當然,本號解釋之不同意見則指出,制憲者鑒於國家基本政策範圍極廣,性質內涵不一,有屬宣示性,以為國家發展之方針者,有屬規範性,以為政府作為之準則者,亦有屬強制性,以為國家必須作為之義務者,乃不厭其詳針對政策之不同屬性,分別使用類此「中華民國」、「中央」、「政府或各級政府」,甚至同一條款中,前段稱「中華民國」,後段稱「國家」之不同用語,以及何處用「應」,何處用「得」已有所考量,釋憲機關已很少再有解釋空間,嚴格說,除憲法第一百六十條、第一百六十一條,對貧苦學齡兒童提供書籍,以及設置獎學金名額,以扶助學行兼優無力升學之學生,因使用「各級政府」或「政府」而未使用「國家」,似可解釋為「兼指中央與地方而言」外,就全民健康保險而言,憲法既未使用「各級政府」,而仍稱「國家」,足見制憲者是有意將二者為之區隔,若「國家」果真如解釋文所云,可解釋為「係兼指中央與地方而言」,則不知「各級政府」又應作如何解釋?

(二)全民健康保險法為財政收支劃分法的特別法,故應優先適用:全民健康保險法之第二十七條所定之補助項目、比例等事項,屬於立法裁量之範疇。詳言之,關於中央與地方辦理事項之財政責任分配,憲法並無明文。而財政收支劃分法第三十七條第一項第一款雖規定,各級政府支出之劃分,由中央立法並執行者,歸中央負擔,固非專指執行事項之行政經費而言,惟法律於符合上開條件下,尚非不得為特別之規定,就此而言,全民健康保險法第二十七條即屬此種特別規定。至全民健康保險法該條所定之補助各類被保險人保險費之比例屬於立法裁量事項,除顯有不當者外,不生牴觸憲法之問題。當然,為推行全民健保,法律規定被保險人之保險費包含被保險人自負額、投保單位之負擔額及中央與地方自治團體之補助額,固符合憲法推行全民健保之意旨,且其額數比例之訂定,屬立法裁量事項,但仍須合於憲法所定平等原則及比例原則,原無待言。總之,全民健康保險法同具法律之位階,其所規定之一切費用之支出,乃具特別法之性質。依特別法優先適用之原則,全民健康保險法所規定財產上之支出費用有優先適用之效力。

(三)法律之實施須由地方負擔經費者,如本案所涉全民健康保險法第二十七條第一款第一、二目及第二、三、五款關於保險費補助比例之規定,於制定過程中應予地方政府充分之參與。是以,行政主管機關草擬此類法律應與地方政府協商,以避免有片面決策可能造成之不合理情形,並就法案實施所需財源事前妥為規劃;立法機關於修訂相關法律時,應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會(參照憲法第六十七條、釋字第四九八號解釋)。是以,目前之立法方式,不僅未經地方自治團體參與其政策之形成,亦未經地方自治團體同意,即強行派分地方自治團體所應負擔中央立法並執行事項之經費,非惟與地方自治自主、獨立及自我負責以管理其事務之憲法制度性保障之意旨相違背,且將發生地方自治團體各項預算之相互排擠,喪失就其自治事項享有先後順序及實施程度之自主決定權,甚至因無適當之財源可供籌措而導致地方自治團體財政陷入困境,進而影響整體地方自治事項之進行,有侵害地方自治核心領域之財政自主權之疑義;且綜觀全民健康保險法第二十七條立法時,並無任何資料據以精算出各該地方自治團體所應負擔補助保險費之比例與額度,即逕行以立法之方式加以規定,使各該地方自治團體無以預知其內涵,以為預算之調整,亦有違背法律預測可能性與恣意禁止原則之可能。

二、地方自治制度性保障之範圍

地方自治團體為憲法上之公法人,其自主權之核心領域不容侵害,並受憲法制度保障。直轄市、縣市、鄉(鎮)(市)乃憲法及地方制度法明定之地方自治團體,在憲法及法律保障之範圍內,經由地方公民選舉產生自治組織,經由自治組織立法並執行自治事項,及依地方自治財源,編訂並審議通過預算,對地方自治事項應優先編列經費予以支應,中央非依憲法或法律不得將其應負擔之經費轉嫁於地方自治團體。

此外,地方自治係具有普遍性價值的理念,雖無法否認其內容會隨歷史發展而在概念上有所變異,但終有其在理論及實務上共同承認之內容,包括自治立法權、自治事項執行權、自治財政權、自治組織與人事權等,此皆構成地方自治制度上之核心領域,國家法規範不得任意對各該權限予以剝奪,如欲限制該權限之行使,亦應視其所涉自治權限之類型,而有不同之規範密度。

詳言之,所謂地方自治,係指國家將部分統治權概括移轉予地方自治團體,讓地方自治團體內之居民,以自我負責之方式管理其事務。故地方自治團體之基本性質,雖係國家組織之一部分,但因地方自治係憲法所保障之制度,地方自治團體與國家之關係,要屬垂直權力分立所合法化並分享國家統治權行使之一種制度(釋字第四九八號解釋參照)。在憲法所保障之特別領域,亦即憲法所概括移轉予地方自治團體之統治權範圍內,地方自治團體與國家間,係屬公法上之主體關係,而非僅是技術上協助國家行使統治權之工具性組織或中央政府之派出機關而已。換言之,在憲法所容許之地方自治權限範圍,地方自治團體與國家之關係,是對等之權利義務關係,而非上下之主從關係,因此,國家不得恣意的將地方自治事項轉變為國家行政事項,而以命令之方式要求地方服從或遵守。為確保地方自治之制度設計,憲法及法律均容許地方自治團體就自治事項享有一定之自主權限,德國學界甚至稱此種由國家所授予地方自治團體以確保能合於其任務需求而發揮功能之權能為地方自治團體之高權,此乃地方自治之「核心領域」或「核心成分」,且組織高權、人事高權、計畫高權、財政高權、立法高權,執行高權等權能乃是地方自治高權所不可缺少之部分。釋字第四九八號解釋亦謂:「地方自治為憲法所保障之制度。……地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內,享有自主與獨立之地位,國家機關自應予以尊重」,其故在此。準此,國家法令在為行政與立法行為時,自應考量地方團體自治權限之保障。多數通過的解釋文指出,基於國家整體施政之需要,中央依據法律使地方分擔保險費之補助,在不侵犯其自主權核心領域的限度內,方為憲法所容許。

總之,地方自治雖為憲法所保障,但並非謂地方自治團體可不受國家法律之規範,惟國家使用法律方式或法律手段控制地方自治團體或地方自治事項時,應有其根本之界限,所謂根本之界限為何?一曰地方自治核心領域之保障,即地方自治之核心領域不得予以淘空,二曰過剩規制之禁止,亦即所謂恣意禁止原則,否則,即屬違反憲法所保障地方自治之根本精神。是以,地方自治既是憲法為維持地方制度之存立所設計之制度性保障,且是基於住民自治與垂直分權所合法化分享國家統治權行使之一種制度,如前所述,在憲法及法律所容許之地方自治範圍內,亦即國家所概括移轉予地方自治團體之統治權限範圍內,地方自治團體係獨立於國家之外的另一個公法人,與國家之間係處於外部關係,其與國家間,係屬公法上之主體關係,彼此係屬對等之權利義務關係而非上下之主從關係或統治關係,地方自治最重要之特徵乃是以自主、獨立及自我負責之方式管理其地方之事務,凡屬地方自治之核心領域,既不許以立法之方式逕予剝奪,亦不容國家恣意的或當然的以之為國家行政事務而加以規範。

三、中央與地方之協力合作事項

全民健康保險之辦理應為中央與地方之協力合作事項,蓋憲法第一百五十五條、第一百五十七條暨憲法增修條文第十條第五項、第八項分別規定國家負有推行社會安全與福利政策,辨理社會保險及醫療保健之義務;此等憲法委託任務之履行,依據憲法有關中央與地方權限劃分之規定(憲法第一百零七條第十三款),乃係中央立法並執行之事項。換言之,憲法設定了國家調和社會實力的整體發展方針,並課予國家以建立一個富有社會正義秩序的任務;而這項國家目標之實踐,主要是依循「中央立法並執行」的途徑進行。惟憲法就此所設定之任務與權責分派秩序,並不意謂立法者僅能運用中央政府之資源去實現此等施政目標;相反地,憲法於此框架秩序內保留予立法者相當寬廣的政策形成空間,立法者得視國家發展之現況與需要,決定實踐此項國家目標的具體方法。全民健康保險制度的形構與運作,現實上既無法、也不宜由中央政府獨立擔負,國家自可透過法律之制定,於整體憲法秩序所容認的限度範圍內,匯聚、整合相關公、私部門之資源,據以尋求此項憲法任務的具體實現。要求地方自治團體擔負、補助一定比例之保險費的系爭法律規定,基本上即係立法者本於此等政策形成權限所為之具體規範決定。

多數通過的解釋文,謂國家推行全民健康保險的義務,係兼指中央與地方而言。此項釋示意旨,應在闡明中央政府有要求地方自治團體協力分擔國家補助保費義務之正當性。地方自治團體就此項憲法政策之實踐負有協力義務,即便不是憲法解釋的當然結果,亦係符合憲法秩序的法定公法任務;此項協力義務之推演或設定,基本上是建立在當代福利國家講求協同主義的法理基礎上,其正當性自不應受到論者所謂「中央請客,地方埋單」之失當引喻所影響。至於主導、推行全民健康保險制度之政策責任,無疑仍專屬於中央政府,蓋由中央政府擔負此項政策成敗責任,乃是憲法權限分配秩序的基本要求。

全民健康保險之立法,雖屬憲法委託事項,但事涉階段性目標之設定、社會經濟情勢判斷與資源配置運用等政策議題,政治部門就此享有寬廣的政策形成空間。對於相關制度規範是否符合憲法基本國策條款之問題,釋憲機關應採取寬鬆之審查標準,充分尊重立法者所為之合理政策決定;對於系爭財政責任分配規定是否有違中央與地方權限分派秩序之問題,釋憲機關於援引相關憲法原則進行審查時,亦有此項寬鬆審查標準之適用,應重視權限劃分秩序之功能而非形式,而以確保地方財政權之「核心自主領域」不受侵害為已足,俾使立法者得為合目的性之合理功能分派。本件解釋文及解釋理由認為,基於國家整體施政之需要,中央依據法律使地方分擔保險費之補助,並未侵犯其財政自主權之核心領域,故為憲法所容許。

惟解釋文及解釋理由書中,對於何謂自主權之核心領域,而於中央立法規定各級地方自治團體或雇主,應補助全民健康保險各類被保險人保險費之比例時,有何立法上之正當程序,始可避免對自主權之侵害,僅以解釋文最後一段指示給予地方政府協商機制之意旨。固然憲法對於中央與地方之權限已有初步之劃分,但在實際運作上仍有許多模糊或空白地帶,則有待進一步之說明與釐清。

四、結論

綜上所述,地方自治有其核心性領域(如自主組織權、自治財政權等)為憲法所保障,故中央對之禁止為全部掏空(禁止全部掏空原則),亦不得僅以行政命令作為限制地方自治核心性領域及權限之法源(禁止恣意掏空原則),而必須有憲法及法律為依據,始得為之﹔如以法律限制地方自治團體核心性領域之相關權限時,亦須給予地方自治團體參與決定之機會,始符合憲法有關制度性保障設計之意旨。

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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