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憲法專業名詞實務精義解析

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


憲法保留Verfassungsvorbehalt

釋字第二七一號解釋大法官吳庚所提之不同意見書指出:憲法第八條有關刑事被告利益之保障在一定限度內乃憲法保留(Verfassungsvorbehalt)範圍,除現行犯之逮捕,委由法律加以規定外(即法律保留Gesetzesvorbehalt),本條所舉之其他事項縱令法律亦不得與之牴觸。

釋字第三八四號解釋理由書指出:人民身體自由享有充分保障,乃行使其憲法上所保障其他自由權利之前提,為重要之基本人權。故憲法第八條對人民身體自之保障,特詳加規定。該條第一項規定:「人民身體之自由應予保障。除現行犯之逮捕由法律另定外,非經司法或警察機關依法定程序,不得逮捕拘禁。非由法院依法定程序,不得審問處罰。非依法定程序之逮捕,拘禁,審問,處罰,得拒絕之。」係指凡限制人民身體自由之處置,在一定限度內為憲法保留之範圍,不問是否屬於刑事被告身分,均受上開規定之保障。

釋字第三九二號解釋理由書指出:憲法第八條關於行使逮捕、拘禁、審問、處罰權限規定具有憲法保留(Verfassungsvorbehalt)之性質。
釋字第四四三號解釋理由書:憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣,凡不妨害社會秩序公共利益者,均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障:關於人民身體之自由,憲法第八條規定即較為詳盡,其中內容屬於憲法保留之事項者,縱令立法機關,亦不得制定法律加以限制(參照本院釋字第三九二號解釋理由書),而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利,則於符合憲法第二十三條之條件下,得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定,與所謂規範密度有關,應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異:諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者,必須遵守罪刑法定主義,以制定法律之方式為之;涉及人民其他自由權利之限制者,亦應由法律加以規定,如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時,其授權應符合具體明確之原則;若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項,則得由主管機關發布命令為必要之規範,雖因而對人民產生不便或輕微影響,尚非憲法所不許。又關於給付行政措施,其受法律規範之密度,自較限制人民權益者寬鬆,倘涉及公共利益之重大事項者,應有法律或法律授權之命令為依據之必要,乃屬當然。

釋字第五二一號解釋之聲請理由指出:司法院釋字第四四三號解釋宣告內政部訂定之役男出境處理辦法有關規定之違憲,其解釋理由書以為:「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣,凡不妨害社會秩序及公共利益者,均受保障,惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別的保障:關於人民身體之自由,憲法第八條規定即較為詳盡,其中內容屬於憲法保留之事項者,縱令立法機關,亦不得制定法律加以限制,而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利,則於符合憲法第二十三條之條件下,得以法律限制之。至於何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定,與所謂規範密度有關,應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異:諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者,必須遵守罪刑法定主義,以制定法律之方式為之;涉及人民其他自由權利之限制者,亦應由法律加以規定,如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時,其授權應符合具體明確之原則……」,此以規範密度為立論基礎,建立如同德國之層級化保留體系(或稱分別等級之保留)。

憲法基本價值秩序-憲章

釋字第四九九號解釋指出:憲法條文中,諸如:第一條所樹立之民主共和國原則、第二條國民主權原則、第二章保障人民權利、以及有關權力分立與制衡之原則,具有本質之重要性,亦為憲法整體基本原則之所在。基於前述規定所形成之自由民主憲政秩序,乃現行憲法賴以存立之基礎,凡憲法設置之機關均有遵守之義務。

釋字第四九九號解釋之聲請書指出:現代憲法之基本意義,即在於透過民主機制產生之權力分立制度,達到權力相互節制而均衡的狀態,從而保障人民之權利,一旦修憲行為逾越了此一基本的秩序與價值,則該行為即已逾越了制憲者所賦予修憲機關之權限。參酌歐陸國家之學說見解,其一般皆以為「人類的基本價值」、「自由權」、「平等原則」、「國家權力之分立與制衡」、「法治國原則」以及「民主原則」為憲法修改之界限;至於日本由於經過二次大戰後非戰憲法之制定,則以「永久和平主義」為其民主憲政根本規範。而觀諸德國憲法第七十九條第三項,其更明定聯邦國、民主國、法治國、社會國秩序為制憲者對憲法統一性所作之根本決定,從而不得修改。另美國憲法中為確立聯邦制度之不墜,亦於第五條明定「無論各州,如未經其同意,不得剝奪其在參議院中之平等表決權」。從而可見,無論明文與否,憲法之核心價值均為辨識憲法是否存在之指標,不容修憲機關加以改變,以致憲法喪失所以存立的意義。憲法核心價值之部分構成修憲的界限,修憲機關不得予以更動,實為民主憲法之根本原理。而衡諸吾國之基本憲政價值秩序,其根本之依據即在於憲法第一條:「中華民國基於三民主義,為民有、民治、民享之民主共和國。」從而可知,民主國原則以及共和政體,實為吾國憲政秩序之最核心概念。而人民基本權利之保障、權力之分立與制衡以及法治國原則等,亦為我國基本之憲政秩序,而應受到絕對之保護(absolute Unantastbarkeit des Verfassungskern)。……我國憲法第一百七十四條有關憲法修改之規定,雖未如少數國家憲法對修憲範圍、內容或修憲權明定限制,但學者多基於修憲不同於制憲,尚須受限於憲法基本決定(即所謂「憲章」)之理論,認為逾越此一界限即屬憲法之破毀(Verfassungsdurchbrechung),惟對於憲法未明定時,默示界限究竟為何,尚難謂已有共識。少數學者雖質疑有界限說之理論欠缺說服力,亦未全然否定有界限說。

釋字第四六八號解釋之聲請書指出:政黨政治僅係人民從事政治活動之眾多方式之一,立憲者並未選取其為憲律規定或憲章精神,且觀察政黨政治已成熟之國家,如英、美等,均係有其歷史背景及政治傳統,歷經多年,方形成今日之政黨政治型態。

國會保留

釋字第四二六號解釋大法官蘇俊雄之不同意見書指出:雖然「特別公課」相對於「稅捐」而言,憲法並未要求其要有嚴格的「國會保留」;不過「特別公課」之徵收目的、對象、用途,乃至費率類別等事項,仍應交由立法機關以法律定之,若立法者授權行政機關以命令訂定者,其授權亦必須合乎具體明確之要求。

釋字第五三0號解釋大法官黃越欽之不同意見書指出:大陸法系國家憲政體制中有關立法與司法之分際,應依立法優位主義原則,例如德國基本法第二十條第三款規定:「立法權應受憲法限制,行政權與司法權應受立法權與法律之限制」。故審判機關之審理規則制定只能由法律授權為之。蓋以現代法治國家透過議會之民主正當性及其嚴密之議事程序以保障人權,有關人民權利義務事項均屬「國會保留」、「法律保留」事項,須由法律或由法律授權訂之,此正為我國憲法第二十三條與中央法規標準法第五條之立法目的。

釋字第五四九號解釋大法官黃越欽之協同意見書指出:本院釋憲之態度,向來對國會保留及立法裁量權極為尊重,蓋以我國憲政秩序中立法與司法之界限分明,本院對此極為自制。然此乃就國內法律秩序而言,如以國際之格局視之,則在以普世價值之實現為宗旨之公約要求下,各公約會員國國會之任務,無非即在忠實表達公約之意旨,所謂立法裁量空間實極有限,為確保立法裁量權之正確行使,釋憲機關以公約為法源,檢視立法機關所制定之法律,毋乃正是憲法原則忠實詮釋之表現。

釋字第四七二號解釋中大法官蘇俊雄所提之協同意見書指出:按憲法增修條文第十條第五項規定,國家應推行全民健康保險。在此項「憲法委託」之下,立法者固然具有規劃建構全民健康保險制度的正當性以及積極作為的義務,並且對於此項「國家目標」(Staatsziel)的實現方法擁有廣泛的政策形成空間;但是其就此所做的規制,仍然必須合乎憲法保障人民自由權與平等權的規範要求,不得逾越憲法就其規範形成自由所設定的框架界限。

法律保留Gesetzesvorbehalt

釋字第五四八號解釋、第五三九號解釋、第五三二號解釋、第五二四號解釋、第五一一號解釋、第五0五號解釋、第四七四號解釋、第四四四號解釋、第四二三號解釋、第三九五號解釋、第三八0號解釋等號解釋中,皆論及「法律保留」或「法律保留原則」之概念。

議決保留(議決保留)

釋字第五四三號解釋、釋字第五四一號解釋、釋字第五二0號解釋、釋字第四六一號解釋、釋字第四一九號解釋、釋字第三九一號解釋、釋字第三八一號解釋、釋字第三四二號解釋、釋字第三二九號解釋、釋字第三二五號解釋、釋字第二九三號解釋、釋字第二六四號解釋、釋字第七十六號解釋等號解釋中,皆論及立法院之「議決保留」或「決議保留」之概念。此係依憲法第六十三條及中央法規標準法之「法律憲章」第五條之規定,立法院有議決國家重要事項之權使然。

議會自律

釋字第四九九號解釋、釋字第四三五號解釋、釋字第三八一號解釋、釋字第三四二號解釋、釋字第二五四號解釋等號解釋中,均論及「議會自律」(國會自治或國會自律)的概念。

行政保留

釋字第五二0號解釋中大法官蘇俊雄所提之協同意見書指出:本案系爭之停止預算執行決策,既屬行政院之權責,且亦尚未就後續之處理問題提出預算案或法律案於立法院,故立法院尚不得逕依憲法第六十三條之規定即取得此項政策變更之主導權。在公共政策之形成上,行政院固然享有一定之政策形成主導權限,且若所決策之事務屬於其權限作用之核心事項,並毋需先經立法院之同意授權。……本件重大政策變更,遠非行政院自行決議停止執行相關預算即可蹴成,尚需積極尋求立法院之支持,始有落實之可能。就此而言,立法院就此等重大政策之參與決策形成權限--無論是藉由質詢、不信任投票等方式追究政治責任,抑或是透過立法或預算審議等方式參與政策事項之具體形成--無疑均具有舉足輕重之影響力,並非行政院得以行政保留為由片面加以拒絕。(編按:政策保留)

釋字第三九一號解之不同意見書中大法官蘇俊雄、劉鐵錚指出,憲法第七十條規定:「立法院對於行政院所提預算案,不得為增加支出之提議。」其既為憲法明定之對立法院預算議決行為的限制,自係判斷立法院諸預算議決行為是否合憲的主要依據。考察其規範意旨,一方面誠如司法院釋字第二六四號解釋所闡明者,旨在避免「政府預算膨脹,致增人民之負擔」;另一方面,根據財政憲法之學理,其亦寓有保障行政院之主動提案權責,要求立法部門應尊重行政機關對於預算規畫之原初判斷(primitive judgement)的意義。換言之,在我國的預算形成程序上,行政院具有第一次之形成權,其後立法院議決權之行使,須對之加以尊重,維持權力分立及制衡的關係。不過,對於行政院預算提案權之尊重,絕不表示立法院之議決權是只能刪減預算而不能調整預算;對於行政院預算提案權之尊重,尚不足以排除、否定特定型式之立法院議決權的行使行為。毋寧,不論是刪減預算或調整預算,立法院的議決行為均存有一定之界限,以避免因立法者之參與及制衡,掏空了憲法對於行政院提案權之保障。就此,財政法學理上,乃發展出「預算同一性」原則,據以作為立法部門議決行為之界限。

憲法增修條文第三條第三項、第四項規定:「國家機關之職權、設立程序及總員額,得以法律為準則性之規定。各機關之組織、編制及員額,應依前項法律,基於政策或業務需要決定之。」(編按:組織保留)

釋字第四五八號解釋之聲請書提到:立法者在立法之初,為防止新違法行為態樣不受規範之弊,遂於公平交易法第二十四條規定「事業不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為」之概括條款,於立法時保留給行政主管機關裁量餘地,使主管機關得依實際個案情形,以其專業知識,作是否違法之判斷,此即行政判斷餘地之精神及內涵所在。(編按:判斷餘地保留)
釋字第四四二號解釋之聲請書指出:聲請人於所涉前揭確定判決案件審理中,曾以台北地方法院六十七年度訴字第七七一四號確定判決之見解為據,認為當事人無得於選舉訴訟中,請求重新認定無效票之餘地,惟台南高分院卻表示關於無效票之認定,法院有審查權;此種見解,不但與其他確定終局判決之見解有異,同時亦與行政法之「判斷餘地」理論不符,爰聲請統一解釋。……以行政法之原理論之,關於「不確定法律概念」,法院應尊重行政機關之權限,使之有「判斷餘地」。(編按:判斷餘地保留)

釋字第三一九號解釋中翁岳生、楊日然、吳庚等三人於不同意見書指出:國家考試之評分專屬於典試委員之職權,此項評分之法律性質有認為行政機關裁量權之行使者,亦有認為屬於行政機關適用不確定法律概念之「判斷餘地」(Beurteilungsspielraum)者。無論從裁量之理論或不確定法律概念之見解,典試委員之評分應受尊重,其他機關甚至法院亦不得以其自己之判斷,代替典試委員評定之分數。因依典試法規定,國家考試之評分權賦予典試委員而不及於他人。惟公權力之行使,均應依法為之。任何人之權利遭受公權力違法侵害時,皆得訴請超然獨立之司法機關予以救濟,此為現代法治國家之基本原則(憲法第十六條參照)。職此之故,典試委員之評分雖應予尊重,但如其評分有違法情事時,並不排除其接受司法審查之可能性(行政法院五十五年判字第二七五號判例參照)。(編按:判斷餘地保留)

釋字第四二三號理由書及釋字第五一一號解釋中大法官蘇俊雄提出之部分不同意見書指出均提及:「法律既明定罰鍰之額度,又授權行政機關於該範圍內訂定裁罰標準,其目的當非僅止於單純的法適用功能,而係尊重行政機關專業上判斷之正確性與合理性,就交通工具排放空氣污染物不符標準者,視違規情節,依客觀合理之認定,訂定合目的性之裁罰標準,並可避免於個案裁決時因恣意而產生不公平之結果。」(編按:行政裁量保留)

司法獨立(審判獨立)

釋字第五三九號解釋、釋字第五三0號解釋、釋字第四三六號解釋、釋字第三九二號解釋、釋字第四0七號解釋、釋字第三七一號解釋、釋字第二一六號解釋、釋字第一三七號解釋、釋字第三十八號解釋等號解釋中,均論及「司法獨立」或「審判獨立」等概念。其中,釋字第五三九號解釋另已論及「法官自治」的相關概念(協同意見書中大法官孫森焱表示:關於合議審判法官之配置係屬法官自治事項)。

大學自治

釋字第四六二號解釋、釋字第四五0號解釋、釋字第三八二號解釋、釋字第三八0號解釋號解釋等,均論及「大學自治」。

地方自治

釋字第五二七號解釋、釋字第四九八號解釋、釋字第四八一號解釋、釋字第四六七號解釋、釋字第二六0號解釋、釋字第二五九號解釋等號解釋,均論及「地方自治」的核心概念。另最高行政法院判例五十六年判字第二一四號亦指出:依臺灣省各縣市實施地方自治綱要第二條規定,鄉鎮為法人,固應有超越鄉鎮民個人之人格,並由鄉鎮民公選之鄉鎮長為鄉鎮法人之代表人,對外處理一切事務及為一切法律行為。但鄉鎮公所則僅為鄉鎮法人之機關,並非即為鄉鎮法人,二者不容混為一談。本件原告主張為茄定鄉之公共利益,系爭土地應回復為公共墓地,不應變更地目予以標售,即係為茄定鄉之權益,出而爭執。其因此而發生行政爭訟,自祇能以該鄉法人為當事人,而以鄉長為其代表人。其最初提起訴願,以該鄉鄉長及鄉民代表主席為訴願人,固屬不合,其後以原告茄定鄉公所之名義行之,仍與行政爭訟(訴願及行政訴訟)限於人民始得提起之規定不符。

其他自治(如:水利自治)

釋字第五一八號解釋:農田水利會為公法人,凡在農田水利會事業區域內公有、私有耕地之承租人、永佃權人,私有耕地之所有權人、典權人或公有耕地之管理機關或使用機關之代表人或其他受益人,依農田水利會組織通則第十四條規定,均為當然之會員,其法律上之性質,與地方自治團體相當,在法律授權範圍內,享有自治之權限。

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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