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淺說公民投票的應有限制

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


淺說公民投票的應有限制--以內政部所擬公民投票法草案為例

依據憲法的國民主權原則,並為確保直接民主制度之建立,本應有公民投票之設計。只不過,上開公民投票的類型化及其範圍廣狹,在朝野黨派之間則存有爭議;對此,行政院及內政部的立場目前似乎是主張公民投票,應包括「全國性公民投票」及「地方性公民投票」。前者適用事項為:(一)法律立法原則之創制或法律之複決;(二)重大政策議題;(三)修憲議題。後者適用事項則是:(一)自治條例立法原則之創制或自治條例之複決;(二)有關地方自治事項之重大政策議題。

但是,行政院及內政部的規劃也特別強調:預算、租稅、薪俸及人事事項,不得作為公民投票之提案。這其實是很不錯的設計,理由是:(一)預算為規範政府整年之收支狀況,有其時效性,且預算分為歲入與歲出,兩者如何達成收支平衡,唯行政部門知之甚詳,即令立法部門亦不得提出預算案,一般人民更不宜對預算案行使公民投票,更何況人民總是希望增加歲出、添增福利,必造成預算無法平衡。(二)租稅乃政府為因應政務支出之需要,強制將人民手中之部分財富徵收為政府所有,由於涉及人民財產之減損,並不宜由人民行使公民投票,否則人民之願望也必為減少租稅,而過度干涉政府政務之推動。(三)薪俸、人事事項涉及政府運作及管理執行,為維持文官系統之完整性及安定性的政府內部事項,似亦不宜由人民行使公民投票。(四)更何況,實施公民投票行之有年的國家,在實務經驗上與法制理念設計上,至少都已將上述預算、租稅、薪俸及人事事項,甚或其他事項排除於公民投票範圍之外,以避免公民投票與非理性民粹政治間的不當糾葛。

除此之外,有關公民投票案之提出,發動者及行使者本應以公民為主,但為期能讓人民明確表達其連署意願,並避免提案人透過不當聯結的議題掛勾,從事議題夾帶,在法理上的確需採「一案一事項」之原則。還有,公民投票為人民之基本權利,惟其目的係以彌補代議政治之不足為設,而非完全取而代之,故為防杜公民投票氾濫,其若由人民連署提出者,門檻似不宜過低才是。而公民投票(對事的投票)之行使,由於其為另類選舉(選舉為對人的投票),本質類同,仍應以普通、平等、直接及無記名之方法行之,俾能保障人民之參政權利。至於,要不要開放行政部門也可以提案實施諮詢性公投或防禦性公投,反而不是最主要的問題,況且若開放行政部門也可以有諮詢性公投或防禦性公投的提議權,還會涉及行政、立法部門間的法定權限互動與爭議、國際關係與兩岸關係間的政治互動,在設計上及執行上本來就是不容易的事。

個人覺得行政院及內政部的設計還不錯,因為他們已經顧及公民投票的實施,是需要適當合理限制,始能盡量避免民粹政治的干擾。例如:還要再添增表決門檻的限制,一個較為理想的規劃應該是,上開兩類公民投票案的投票結果,需有投票人數達全國、直轄市、縣市投票權人總數二分之一以上之出席投票,且有出席總數過半數之同意,始為通過。反之,投票人數不足前述出席數額或未有出席數額之過半數同意者,均應視為否決,這才是民主政治所講的『多數治理』的正軌。更重要的限制還在於,公民投票案經通過或否決後,亦應有再行提案之期間限制。對此,行政院及內政部的規劃是,公民投票案之提案經通過或否決者,自各該選舉委員會公告該投票結果之日起三年內,不得就同一事項重行提出;這樣的設計,還算不錯。當然精密一點的話,或許我們還可以針對各事項之事物本質的類型,分別給予不等的年限之限制,是會更好的,只不過在立法技術上的可行性為何,恐怕還要再作進一步的評估。

最後,有關公民投票連署及行使過程中所產生的法律爭議或個案爭議,在公法事件概括裁判主義的新制下,除非公民投票法本身另設規定,否則應依行政爭訟程序解決之,自屬當然。總之,彙整上述內政部所擬公民投票法的草案內容,我們應該要知道公民投票的實施至少應有:(一)議題上的限制,即並不是所有的公共議題都可以公投;(二)提案及表決門檻的限制,需有一定公民總數連署,並應採絕對多數決的『多數治理』觀念,俾維繫民主政治的根基;(三)期間上之限制,即同一議題一定期限內不再議之原則必須納入法律。另有興趣想而要知道基本概念的人,請參照陳誠法政專業教學網所載「公民投票-法政專業名詞解析」(http://mypaper3.ttimes.com.tw/user/macotochen/,2003/03/14)的文章,本文是該篇的補充。

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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