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評「鳥籠公投法」

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


憲法政治學:評「鳥籠公投法」-以2003/11/27立院通過版本為中心

台灣的立法院於2003/11/27通過以國民黨與親民黨版本為的主公民投票法,初步來看,該法所稱公民投票包括全國性及地方性公民投票等兩大類。

首先,全國性公民投票適用的事項為:(一)法律的複決、(二)立法原則的創制、(三)重大政策的創制或複決、(四)憲法修正案的複決等四種。而地方性公民投票適用事項則為:(一)地方自治法規的複決、(二)地方自治法規立法原則的創制、(三)地方自治事項重大政策的創制或複決。歸納來說,上述無論是全國性或地方性公民投票,主要是以referendum以及initiative等憲法下、法律內的公民投票為主,而已不及於憲法上、法律外的公民投票(如:plebiscite或advisory-plebiscite),唯一的例外是「防禦性公投」!

其次,從該公民投票法的限制來看,其主要的限制為議題的限制、提案的限制、程序的限制及期間的限制等數大類,而似仍欠缺表決門檻的基本限制-若依多數治理的民主價值,本應明確規定「絕對多數決」。茲分述如下:

一、議題的限制:就議題的限制而言,本法規定預算、租稅、投資、薪俸及人事事項不得作為公民投票的提案。基本上,就這些限制來說,還不算離譜;只不過,給付事項能否公投,由於本法未明定清楚,恐須透過法律解釋主張給付事項與預算有關,自不能公投。此類見解,在法理的邏輯推論上,固屬正確,惟日後政府、人民在適用本法時恐仍因法律明確性原則的理解不同,而爭議不斷。

二、提案的限制:根據該法規定,全國性公投提案人數應達提案時最近一次總統、副總統選舉人總數千分之五以上,再經連署達百分之五以上,始得成案;至地方性公投提案人數應達最近一次縣市長、直轄市長選舉人數千分之五以上,再經連署達百分之五以上,始得成案。就rule of law的觀點而言,行政機關已無公投之發動權,如不能舉辦「諮詢性公投」;且本法復規定行政機關若執意發動諮詢性公投,將涉及刑責,並會依法追償因舉辦公投政府所支付的費用。

第一個的例外是,總統可因國家受外力威脅時,「得」發動公投(要件與程序為:當國家遭受外力威脅,致國家主權有改變之虞,總統得經行政院院會之決議,就攸關國家安全事項交付公民投票。)。第二個例外是,立法院對於重大政策的創制或複決的事項,認為有進行公民投票的必要者,亦得附具主文、理由書、經立法院院會通過後,交由中央選舉委員會辦理公民投票,立法院的提案經否決者,自該否決之日起三年內,不得就該事項重行提出。

三、程序的限制:以全國性公民投票為例,有關公民投票事項的認定,係由公民投票審議委員會為之(詳細的制度設計是行政院設公民投票審議委員會,置委員二十一人,任期三年,由各政黨依立法院各黨團席次比例推荐,送交主管機關提請總統任命)。而上開審議委員會應於收到公民投票提案後,十日內完成審核,提案不合規定者應予駁回。

其中,審核期間應函請戶政機關於七日內查對提案人名冊,及依提案性質分別函請立法院及相關機關於收受該函文後一個月內提出意見書,提案經審核完成符合規定者,審議委員會應於十日內舉行聽證,確定公民投票案提案內容,確定後通知提案人的領銜人於十日內向中央選舉委員會領取連署人名冊格式,自行印製,徵求連署,逾期未領取者視為放棄連署。若經連署正式成案後,中央選舉委員會應於公民投票案公告成立後一個月起至六個月內舉行公民投票,並得與全國性選舉同日舉行。

四、期間的限制:以全國性公民投票為例,中央選舉委員會應於公民投票案公告成立後一個月起至六個月內舉行公民投票。同時,就該法為降低投票成本的經濟分析來說,本法也規定公投之舉行係「得」與全國性選舉同日舉辦,例如可與總統選舉同時辦理。此外,不管任何公投提案通過與否,本法規定三年內不得就同一議題重行提出(以全國性公投而言,係由公投審議委員會把關,由其專責審議公投議題,並應審議公投提案是否已在三年內重複提過)。

至於其他規定則係在強調中央、地方行政機關均有法定義務協助各級選舉委員從事公民投票之辦理,即:全國性公民投票的主管機關為行政院,地方性公民投票的主管機關為直轄市政府、縣市政府,各級選舉委員會於辦理公民投票期間,得調用各級政府職員辦理事務。另一部分的其他規定則係規定,公民投票案經通過,有關法律、自治條例立法原則的創制案,行政院、直轄市政府、縣市政府應於三個月內研擬相關法律、自治條例提案,送立法院、直轄市議會、縣市議會審議。立法院、直轄市議會、縣市議會應於下一會期休會前完成審議程序。有關法律、自治條例的複決案,原法律或自治條例於公告之日算至第三日起失其效力。有關重大政策者,應由權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。有關修憲議題的公民投票,應依憲法修正程序為之。

依此觀之,本法「潛在的限制」為人民只能進行所謂的「憲法修正原則之複決」,因為有關修憲議題的公民投票,應依憲法修正程序為之,而這也是綠軍之所以將之批評為「鳥籠公投」的地方。就此而言,本法所規定的公民投票絕對傾向於憲法下、法律內的公民投票。但不管如何,「表決門檻的限制」(如:究採相對多數決還是絕對多數決?),卻可說是本法在三讀通過之前,必須好好再補強的地方,否則這將是『有法卻不能用』的『裝飾性』公民投票法!(以上係寫於二讀通過後、三讀通過前的評論;後記:按本文評論後,最後三讀通過的版本的確亦就表決門檻作適當的限制,仍符合多數治理的原則)

在此,若再用國民黨、親民黨的提案版本之立法總說明作分析,的確本法是依據若干憲法、行政法學暨公共政策的基本原則而設,諸如:

一、儘管「鳥籠」,但該「鳥籠」仍符合憲法保留與法律保留之原則,並已兼顧憲法內、法律下的主權在民之限制。詳言之,公民投票不可凌駕於憲法之上,為此處的「憲法保留」之特質表現,如排除領土變更與修憲案的複決公投,反依照憲法增修條文之規定,也就是說這類的公共議題,仍需由立法院提議、國民大會複決。另由於憲法第一百三十六條已規定,創制、複決兩權之行使,以法律定之,故依法律保留之精神,人民行使憲法第十七條之創制、複決權須以法律定之,為此處所言之法律保留原則。

二、確立公民投票機制為代議制度之輔助性原則的具體表現。蓋因我國憲法保留的行政、立法制衡機制並不包括立法院所通過的法案,行政部門亦得將之交付公投,爰此本法並未賦予行政機關對抗立法機關的公民投票提議權;尤其是,公民投票制度乃為制衡立法機關或防止立法機關怠惰而設計之直接民主制度,故主要的發動權自應規劃給人民為主,尚稱合理。

三、本法已經明確強化提議連署之謹慎發動原則。正因為公民投票的成本不低,所以本法規定提議、連署的基本門檻,以防止公民投票過於浮濫。其次,本法有關公民投票審議委員會之設計,即由社會賢達、學者專家,甚至政黨代表組成之,用公正的立場審查公民投票議案,仍屬謹慎發動原則之設計。

四、本法作為「鳥籠公投法」,業已兼顧政治安定與政策穩定之原則。而基於此項原則,若干公共議題並不能提出,就算可以付諸公投表決的公共議題在決定後,無論已通過或否決者,於三年內不得再對同一議題重行表決。實際上,本法規定預算、租稅、投資、薪俸及人事事項不得作為公民投票的提案,仍算是兼顧政治穩定與政策穩定而設之合理限制。

最後,至於本法所承認的「防禦性公投」,規範當國家遭受外力威脅,致國家主權有改變之虞,總統得經行政院會之決議,直接就國家安全事項交付公民投票,不必經立法院或公投審議委員會的同意。初步而言,或有人以為這賦予總統的權力未免也太大了,但似仍在憲法增修條文所定總統有國家安全大政方針決定的範疇內;更何況,若台灣真的遭到外力威脅而有戰事之虞,根據憲法及相關法律的規定,總統即應發布緊急命令或宣布戒嚴,在戰事發生的第一時間內,與軍隊、朝野及全民共禦外侮,在「裁量應萎縮至零」的限制下,總統恐怕已不應在第一時間先進行公投了。質言之,「防禦性公投」立法之定義性規定應無實質操作的空間。

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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