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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 採購工程 > 採購工程專欄

【政府採購法問題解析】如何辦好採購履約管理實務解析

文 / 鍾昌賜
【台灣法律網】


壹、引言

採購專業人員之養成,應是全方位的,採購人員絕不可有畫地自限之心態,對於採購法之瞭解,不僅應熟悉發包階段程序而已,對於採購前段規格之訂定及後段之履約管理等涉及業務單位之事務均應有全盤的了解,並基於協助之立場,讓採購標案能順利進行至廠商完成履約驗收或保固期滿。

因此,採購專業人員除須依政府採購法(下稱採購法)之規定與約束辦理採購外,並應絕對堅持「依法行政」,在兼具興利防弊之政府採購制度下,營造一個公開、透明、公平、競爭、有效率、且符合國際社會大眾要求之政府採購;但要如何才能够如期、如預算完成招(決)標任務,並能適時、適量、適質獲得採購標的因應執行政務,『採購履約管理』仍屬重要課題。

查採購法第六十三條『採購契約要項』,已分別律定了機關辦理採購於履約管理期間涉有「契約變更、查驗及驗收、契約價金、履約期限、遲延、履約標的、權利及責任、保險、契約終止解除或暫停執行、爭議處理」應有之作為,各級機關採購人員與廠商從業人員均應審慎觀其本意並善用之,以避免日後造成契約履行爭議後認知上之差異,衍生契約雙方權益爭執。

貳、課題
一、履約管理作業程序
二、法院判決案例研析。
三、主管機關類案函示。

參、解析說明

一、履約管理作業程序

(一)主辦單位訂定採購契約,以採用主管機關訂定之各類採購契約範本內容為原則,並得視個案採購特性及實際需要,納入相關履約管理約定。

(二)得標廠商各單項價格於決標後如有調整之必要者,依契約所定方式調整,以合理為前提,勿強以機關不合理之預算單價調整廠商標價單價,並注意廠商所報單項價格有無不合理情形。

(三)契約價金之給付及調整:
1.依契約約定之給付條件給付契約價金,例如依契約總價給付;依實際施作或供應之項目及數量給付;部分依契約標示之價金給付、部分依實際施作或供應之項目及數量給付;有無預付款、估驗款等。
2.依契約約定之調整條件調整契約價金,例如依物價指數變動情形調整。
3.依契約約定之期限給付契約價金;契約未約定者,依行政院主計處訂頒之「公款支付時限及處理應行注意事項」辦理。

(四)履約期限:
1.注意得標廠商於履約期間內之履約進度,督促廠商依期限履約。
2.契約如需辦理變更,其規格、項目或數量有變更時,注意原訂履約期限是否維持不變,或僅變更之部分需另訂期限。
3.廠商逾期限履約者,依契約約定計算逾期違約金。

(五)廠商管理:
1.契約可載明廠商擬分包之項目及分包廠商,機關得審查事項。分包廠商履約之部分,得標廠商仍應負完全責任。
2.查察得標廠商是否自行履行工程、勞務契約,不得有轉包情形。廠商履行財物契約,其需經一定履約過程,非以現成財物供應者,準用之。
3.廠商履約人員有不適任之情形者,通知廠商撤換。
4.履約期間注意廠商有無違反勞工安全衛生相關法令。
5.工程採購,注意廠商有無違法僱用外籍勞工情形;財物採購,注意履約標的來源是否合法、證明文件有無不實情形;勞務採購,注意勞工權益之保障。

(六)品質管理及查驗:
1.督促廠商注意履約品質,辦理自主檢查。
2.工程採購,須注意廠商是否依契約辦理檢(試)驗;檢(試)驗報告有無偽造變造情形。
3.機關發現或預見廠商之履約瑕疵,或有其他違反契約之情事者,通知廠商限期改善。廠商未於期限內改善者,依契約約定辦理。
4.查驗、測試或檢驗結果不符合契約約定者,機關書面通知廠商依契約免費改善、拆除、重作、退貨或換貨。

(七)保險:
1.查察廠商是否依契約所定保險內容投保,避免廠商以過高之自負額或除外不保之批註等方式,減省保險費用,致保險範圍不足。
2.查察廠商保險契約有無偽造變造之情形。
3.契約金額增加、履約期限延長時,原保險單內容是否需配合調整。

(八)保證金:
1.依契約所定條件發還或不發還保證金。
2.契約金額增加時,原保證金之金額是否隨之增加。
3.查察廠商連帶保證書、保險單有無偽造變造情形。
4.注意廠商連帶保證書及連帶保證保險單之有效期、提前通知展期、有效期內通知銀行/保險公司給付。
5.履約期限延長時,原連帶保證書、保險單有效期是否需配合延長。

(九)契約變更:
1.因合法事由,契約標的、價金、履約期限或其他契約內容須變更者,須作成書面合意文件。
2.查察「採購契約變更或加減價核准監辦備查規定一覽表」、採購契約要項第20點、第21點。
3.契約變更,非經機關及廠商雙方之合意,作成書面紀錄,並簽名或蓋章者,無效。

(十)爭議處理:
1.契約雙方因履約而生爭議者,應依法令及契約約定,盡力協調解決。
2.履約爭議發生後,與爭議無關或不受影響之部分應繼續履約。但經機關同意者不在此限。
3.廠商因爭議而暫停履約,其經爭議處理結果被認定無理由者,不得就暫停履約之部分要求延長履約期限或免除契約責任。

二、法院判決案例研析

藉由最高行政法院、高等行政法院、或刑事法院之判決案例,了解涉及採購法有關『履約管理』效力之主張,及法律見解,以避免犯下相同之錯誤,造成人力、財力、或者是物力之損失,案例分析如后:

(一)某機關「軟式防護背心乙項」採購案之採購招標

【事由】:緣招標機關被告國防部◎◎◎◎辦理「軟式防護背心乙項(FU89037L050PE)」採購案,認原告○○企業股份有限公司所交第3批防護背心與契約所訂防護標準不符,爰通知原告就第3批貨品解約及沒收履約保證金,並將依政府採購法第101條第9款規定刊登政府採購公報,原告不服,向被告提出異議,復不服被告90年9月13日(90)駒駿字第005695號函異議結果,向行政院公共工程委員會(下稱工程會)提出申訴,經工程會以訴90343號申訴審議判斷決議:「原異議處理結果關於認定申訴廠商有政府採購法第101條第9款部分應予撤銷。其餘申訴駁回。」原告就申訴遭駁回部分提起行政訴訟,亦遭本院91年訴字第438號裁定駁回。被告乃依申訴審議判斷決議,以91年1月14日(91 )駒駿字第000415號函知原告有修正前政府採購法第101條第8款情形,再次通知原告刊登政府採購公報。原告不服,於91年1月25日向被告提出異議,經被告遲至92年9月18日以車輜字第0920005361號函復重申異議無理由,原告仍表不服,提出申訴,經工程會92年11月18日訴92478號採購申訴審議判斷申訴不受理,原告猶表不服,遂向本院提起行政訴訟。

(1)臺北高等行政法院判決(92年度訴字第05322號)
【判決主文】
○○原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。
【判決要旨】
綜上所述,本件購案既係因原告本身製造之防護背心凹陷度不符合約清單所約定美國國家司法協會NIJ所訂警用防彈背心防彈性能標準0101.03版IIIA級標準,為可歸責於原告之事由,被告依修正前政府採購法第101條第1項第8款規定,通知原告辦理刊登政府採購公報之處分,自無不合。

(2)最高行政法院判決(95年度判字第01410號)
上列當事人間因政府採購法事件,上訴人對於中華民國94年3月31日臺北高等行政法院92年度訴字第5322號判決,提起上訴。
【判決主文】
上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
【判決要旨】
原判決以依政府採購法第103條規定,上訴人於停權處分期間屆滿後,已可參加政府機關採購案之投標,其投標之權利已不再受有任何法律上之限制,原處分規範效力不再繼續向後存在。本件上訴人提起撤銷訴訟爭執原處分之效力,應無權利保護之必要,其起訴為無理由,自屬的論。次查原判決以情事變更准許上訴人追加預備之訴即確認之訴部分,從實體上審究該確認之訴為無理由,亦無不合。綜上;上訴意旨均無足取。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果,將原決議及原處分均予維持,駁回上訴人之訴,核無違誤。上訴論旨,指摘原判決違誤,求予廢棄,難認有理由,應予駁回。

(3)小結:
主管機關依採購法第六十三條規定訂定採購契約要項之內容,作為機關訂定各類採購契約之參考。依據採購契約要項內容第51項,有關查驗或驗收有瑕疵之處理,規定「廠商履約結果經機關查驗或驗收有瑕疵者,機關得定相當期限,要求廠商改善、拆除、重作、退貨或換貨(下稱改正),並得訂明逾期未改正應繳納違約金。
次依採購去第七十一條第一項本文,機關辦理驗收時應製作紀錄,由參加人員會同簽認。驗收結果與契約、圖說、貨樣規定不符者,應通知廠商限期改善、拆除、重作、退貨或換貨。

(二)某機關「○○溪水系○○溪與支流壽豐溪匯流處附近河段第一期疏濬工程」採購案

【事由】:民國(下同)96年8月27日與被告簽訂系爭合約,系爭工程施作期間,係以96年8月(開標當月)之營造工程物價指數為基準,除96年9-12月及98年1、2月之指數波動未超過5%以外,97年l月至97年12月間,每月之波動幅度皆超過5%,原告乃依系爭合約第5條第6項第l款:「工程進行期間,如遇物價波動時,得依行政院主計處公佈之營造工程物價指數,就漲幅超過5%部分,於估驗完成後調整工程款(或機關於招標時載明之特定項目款)。」之約定,請求被告增加給付新台幣(下同)3,226,795元,但遭被告於97年10月7日以府工水字第0970151429號函拒絕原告之請求,爰依據系爭合約之法律關係起訴請求。並於99年3月2日以準備書狀增列,系爭合約自97年3-9月間營造物價指數波動皆達10%以上,分別為10%、12.8%、14.9%、17.8%、18%、16.4%、12.5%,此顯係非原告於訂約時所得預料,況且,依行政院發布「機關已訂約施工中工程因應營建物價變動之物價調整補貼原則」(以下簡稱:系爭調整補貼原則)第1項第1款規定,自97年2月1日至97年12月31日期間內,有物價調整之適用,原告請求物價調整之期間係在該期間內,爰依民法第227條之2第1項、前開物價調整補貼原則第1項第1款規定,請求給付。

(1)臺灣花蓮地方法院民事判決(98年度訴字第419號)
【判決主文】
原告之訴及假執行之聲請均駁回。訴訟費用由原告負擔。
【判決要旨】
「系爭調整補貼原則」之用語為「機關『得』就營建物價上漲情形與個案特性,與廠商依下列方式辦理補貼…」,可知顯非強制機關必須適用上開補貼原則對廠商給予物價調整。又前揭原則要求機關須先「辦理契約變更,增訂或修訂物價指數調整規定」,足徵該補貼原則已賦予行政機關裁量權,不得僅因廠商一方之要求即成為雙方工程契約條款之內容。故行政院並非強制機關就其所訂工程契約,均必須適用其所頒布之上開補貼原則則,對簽約廠給物予物價調整,僅係建議得參酌該物價調整處理原則之內容,解決其所訂工程契約中因物價調整所生之爭議。系爭合約就物調整問題,已於系爭合約中詳細明定之,則被告未依該物價調整原則對原告給予增加給付工程款,亦與系爭合約之約定無違。
綜上所述,原告主張依據系爭合約第5條第6項第1款,及民法第227條之2情事變更原則規定,被告負有調整工程款之義務,為不足採,被告所為抗辯尚屬可信。是原告請求被告給
付3,226,795元,及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止,按年息5%計算之利息,為無理由,不應准許。其假執行之聲請亦失所附麗,應併予駁回。

(2)最高行政法院判決(95年度判字第01410號)
上列當事人間請求給付工程款事件,上訴人對於中華民國99年5月7日臺灣花蓮地方法院98年度訴字第419號第一審判決提起上訴。
【判決主文】
上訴駁回。第二審訴訟費用由上訴人負擔。
【判決要旨】
綜上所述,上訴人主張被上訴人負有調整工程款之義務,為不足採,被上訴人所為抗辯尚屬可信。是上訴人本於系爭工程契約第5條第6項第1款調整工程款之約定,請求被上訴人應給付上訴人3,226,795元及自起訴狀繕本送達被上訴人翌日起至清償日止,按年息5%計算之利息,為無理由,不應准許。其假執行之聲請亦失所附麗,亦難准許。原審為上訴人敗訴之判決,及駁回其假執行之聲請,並無不合(至原審准上訴人追加民法第227條之2情事變更原則之請求權並予審理部分,雖有未當,但依本院前揭甲之二之(一)之理由,結論並無二致,仍應予維持,附此說明)。上訴意旨指摘原判決不當,求予廢棄改判,為無理由,應予駁回。

(3)小結:
依政府採購法第63條第1項訂定之「採購契約要項」第39點規定:「契約價金依契約規定得依物價、薪資或其指數調整者,應於契約載明下列事項:(1)得調整之項目及金額。(2)調整所依據之物價、薪資或其指數及基期。…。」等,是系爭工程合約如兩造確有約定:「得依物價、薪資或其指數調整價金者」,自應依上開規定,就調整計價公式,詳為載明訂定。
再佐以原告為營造公司,以承包工程為業,對於承包工程項目金額及工程期間材料之漲跌,自有相當程度之瞭解及專業,然原告於投標系爭工程,得標後與被告簽約之際,對於將來營建材料之因素,均未載明於系爭契約,顯見原告對於該項因素致工程款增加,已有預見或拋棄請求,因此,日後物價上漲所增加工程款之風險若由原告承擔,依工程契約中合理、衡平風險分擔之,並無不合理之處。

三、主管機關類案函示

(一)原「招標文件或契約未明定前揭契約生效需經雙方簽署方為有效者,可考慮以決標日為生效日。」自即日起修正為:「招標文件或契約未明定契約生效需經雙方簽署方為有效者,以決標日為生效日。」即刪除「前揭」及「可考慮」之文字【主管機關101年1月11日工程企字第10100013140號函】。

(二)按著作權法(下稱本法)第10條規定:「著作人於著作完成時享有著作權。但本法另有規定者,從其規定。」因此,著作權原則上屬於從事創作之人(即著作人),而本法另有規定,依本法第11條受雇人職務上完成之創作,以及第12條出資聘人完成之著作等情形,雙方得於契約中另行約定著作人及相關著作權之歸屬。至於著作人於創作完成取得著作權後,亦可依本法第36條規定讓與著作財產權予政府機關,或依同法第37條規定將著作授權政府機關使用。【經濟部98年5月8日經授智字第09820030590號函】。

(三)各機關辦理資訊專案採購,若需訂定功能調整及保固期間維護費,得參考公共工程委員會函頒之「採購契約要項」第32點第2款於契約訂明:「資訊專案採購要求系統功能數調整達10%以上者,或委託資訊服務,年度需求項目投入人力變動幅度在10%以上者,其逾10%部分,得按變更比例增減契約價金。未達10%者,契約價金得不予增減。」【行政院研究發展考核委員會95年2月15日會訊字第0950001150號函】。

(四)關於二公司合併前消滅公司所承攬機關契約之履約及保固事宜【主管機關民國九十一年四月十六日(九一)工程企字第九一○一三三二五號函】。

(五)事業單位將其部份勞務工作外包,為維持承攬商勞務提供品質之穩定及效率,要求承攬廠商必須以一定金額以上之薪資僱用勞工,以保障務工之勞動條件,於法尚無不符,惟該項最低保障薪資不得低於基本工資之規定【行政院勞工委員會八十九年十一月十五日台八十九勞資二字第00四九八二八號函】。

(六)有關各項採購適用「招標投標及契約三用文件」之疑義【主管機關八十九年七月二十五日 (八九)工程企字第八九0一九四二0號函】。

(七)有關採總價結算之營繕工程,承包廠商依契約規定投保,其實際支付保險費用雖低於契約所列該項目金額,機關仍應依契約所列金額支付廠商【主管機關八十八年十月二十七日 (八八)工程企字第八八一七一一二號函】。

肆、結論與建議

機關辦理採購如能善用「採購契約要項」各點條款之規定,依履約管理作業程序步驟,遇問題絕對不可有機關大衙門之心態,必能大大提升採購效率。若然,因採購契約與標案形態之不同,或因需求規範之差異,契約相關文件、資料繁多,契約條款略不明確、不完整,且履約過程亦常因外在環境之變更或不可抗力之情事,而使履約發生困難,造成廠商與機關履約過程之爭議即不可免。如事事均依賴爭議解決途徑,藉由履約「爭議調解」、或「仲裁」、或「訴訟」,絕非機關或廠商之福,亦可能衍生更多人力、財力及物力之浪費,更嚴重的是造成公共財之延宕,衍生更多百姓之不便,尤以公共工程建設更為顯著,深值重視。

上開法院判決案例,各級採購機關與業者均應詳實了解,尤涉及契約雙方權益之主張,自須依法有據,若然縱使透過履約「爭議調解」、或「仲裁」、或「訴訟」程序,仍難有勝算,且需花費更多人力、財力及物力之投入,甚或造成更多損失。因此,廠商對於招標文件於參標前自應詳實閱讀,完全了解,如有疑義當應立即透採購法第四十一條之程序,於法定期限 (等標期)內,以書面向招標機關請求釋疑,如捨此正當程序不為,且於開標現場,亦未提出任何異議,如於得標後再行主張或質疑前開投標須知規定不符情理等等,而不願履行訂約、或訂約後不履行契約應為事項、或履約期間再與機關爭論契約公平問題,均非明智之舉,應予避免,惟有並於承接標案後,殷實履約,如期、如質、適量交付採購標的,方能營造契約雙贏。

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作者簡介
鍾昌賜
佛光大學管理碩士
曾任國防部採購稽核小組採購稽核委員兼執行秘書
獲行政院公共工程委員會審核通過之採購法專業人員訓練合格師資,曾受聘在東海大學、文化大學、中華大學、清雲大學、國防 大學、中油公司、台北市公務人員訓練中心擔任政府採購法、採購錯誤態樣、採購實務 等課程之講座
連絡電話: 0937-963-999
mail: doris565@ms16.hinet.net

 

 

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